Concertations, dont obligatoires, et Enquêtes publiques sur les projets urbains / actualisation début 2013

   

       I.      INTRODUCTION :

Suite au Grenelle de l'environnement, la situation sur les concertations et enquêtes publiques, dans le cadre des nouvelles procédures sur les projets (conf article en lien),  se caractérise par :

·        L'amélioration de l'enquête publique  :

ü  simplification du dispositif , en réduisant à 2 types principaux les 180 antérieurs : l’enquête environnementale, destinée aux projets susceptibles d’avoir un impact notable sur l’environnement, et l’enquête d’utilité publique

ü  plus d'efficacité, en particulier en favorisant l’influence de l’enquête sur l’évolution du projet

·        Le développent des concertations : 
 

       ü  Les textes légaux, qui y incitent et dans certains cas les imposent

       ü  L'intérêt des collectivités locales augmente pour des concertations qui permettent d’enrichir les idées sur la conception des projets et aussi (peut être surtout ! ) de réduire des blocages ultérieur

        ü  Une dynamique générale de recherche d’implication des citoyens face aux défis actuels, où les questions d’environnement jouent un rôle essentiel.

Le présent article porte sur les concertations et enquêtes publiques liées aux autorisations de projets ; un article antérieur (en lien) concernait celles liées à l’élaboration / révision des PLU et SCoT

     II.      LES DEUX TYPES D’ENQUETES PUBLIQUES ET LEURS CAS D’APPLICATION

Les deux types d’enquêtes publiques résultant de la   loi Grenelle 2, conf article en lien (art 236 à 245) sont précisés ci-après ainsi que le dispositif « Mise à disposition du public », qui constitue un substitut partiel pour certains cas.

1.  L’enquête publique environnementale :
Art. L. 123-1 à L. 123-19 et R. 123-1 à R. 123-46 du Code de l’Environnement

Elle s’applique à tout projet, public ou privé, susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine et devient l’enquête de droit commun à partir du 1^er juin 2012.

Elle est précisée par le décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011, en lien

Les cas d’application :

·      La plupart des projets nécessitant une étude d’impact soit systématiquement soit au cas par cas : conf tableau

·      Les exceptions sont en lien(types de projets nécessitent une étude d’impact sans enquête publique).A noter que la création de ZAC fait partie des  exceptions.

·      Tous les projets classés ICPE nécessitant une autorisation (Classes A et AS)

2. L’enquête d’utilité publique :  

 Art. L. 11-1 et suivants et R. 11-1 et suivants du Code de l’expropriation

Les cas d’application :

·        les projets avec procédure de DUP, conf lien, sans impact notable sur l’environnement car dans ce cas l’enquête environnementale s’applique

    III.      LA « MISE A DISPOSITION DU PUBLIC » ET SES CAS D’APPLICATION

Pour les cas de projets où une étude d’impact est requise mais pas une enquête publique est créé (Art  L. 122­1) une procédure de « Mise à disposition du public »  conf lien, pour l’information et le recueil des observations avant toute décision d’autorisation pendant au moins 15 jours.

Ses modalités sont définies par « l’autorité compétente pour prendre la décision »

La Décision explicite et motivée est mise en ligne.

 IV.        DISPOSITIONS SUR L’ENQUETE ENVIRONNEMENTALE  
(devenue de droit commun)

Les modifications essentielles sont destinées à une meilleure information du public et la possibilité de faire réellement évoluer le projet en lien avec l’enquête publique 

( elle s’appliquent aussi aux enquêtes publiques sur les plans-programmes, donc figurent dans l’article antérieur sur PLU et SCoT).

1. Amélioration du déroulement de l’enquête publique :

·      Un projet de texte qui a été arrêté peut être modifié après enquête publique pour tenir compte des avis de personnes publiques associées à la conception, dont la liste a été accrue, des observations du public et du rapport du Commissaire.

·      Les regroupements d’enquêtes publiques sont facilités (articles L123-6 et R. 123-7 du Code de l’environnement) lorsque qu’un projet est soumis à plusieurs enquêtes publiques dont au moins une enquête environnementale : le dossier soumis à enquête publique unique comporte les éléments de chacune des enquêtes avec une note de présentation non technique du projet pour aboutit à des conclusions motivées au titre de chacune.

·      L’écho des observations du public est renforcé, grâce à des possibilités nouvelles : suspension d’enquête et enquête publique complémentaire

·      Les observations du responsable du projet dans le cadre d’une réunion avec le public sont annexées par le commissaire enquêteur au rapport final.

·      Le responsable du projet peut produire des observations / réponses avant que le commissaire-enquêteur rende ses conclusions.

·      Le contenu du dossier d'enquête publique est complété par le bilan du débat public

·      La personne responsable du projet peut suspendre l’enquête dès lors qu’elle estime nécessaire d’apporter des modifications substantielles au projet (art L. 123-14 et R 123-22du code de l’environnement) L’enquête publique fait l’objet d’un nouvel arrêté d’organisation, d’une nouvelle publicité et est prolongée d’une durée d’au moins trente jours.

·      Au vu des conclusions du commissaire enquêteur, la personne responsable du projet peut également demander à l’autorité organisatrice l’ouverture d’une enquête complémentaire (art L. 123-14 et L. 123-23 du code de l’environnement). Cette enquête porte sur les avantages et inconvénients des modifications. Elle est d’une durée minimale de 15 jours.

·      Le rôle du commissaire enquêteur est renforcé : par décision motivée, il peut prolonger l’enquête publique pour une durée maximale de 30 jours

·      Dès lors que l’autorité compétente pour organiser l’enquête constate une insuffisance ou un défaut de motivation des conclusions du commissaire enquêteur susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure, elle peut en informer le président du tribunal administratif dans un délai de quinze jours et celui-ci dispose de quinze jours pour lui demander de compléter ses conclusions.

·      Les dispositions matérielles sont améliorées : les jours et heures de consultation doivent permettre à la majorité de la population de participer à l'enquête, l'ensemble du dossier d'enquête peut être transmis à toute personne à ses frais et sous certaines conditions, le rapport d'enquête et les conclusions sont mis en ligne pendant un an sur le site internet de l'autorité qui organise l'enquête.

1.     Informations communiquées avant et après l’enquête publique :

a.       Avant décision (outre une éventuelle phase de concertation)

ü  Si l’enquête publique a été décidée au « cas par cas » : mise en ligne du formulaire

ü    Indication des voies et délais de recours

b.      Après la décision (à défaut de mesures plus précises applicables au projet).

üLa teneur et les motifs de la décision

üLes conditions dont la décision est éventuellement assortie

üLes mesures destinées à éviter, réduire et, lorsque c’est possible, 

compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine

üLes informations concernant le processus de participation du public

üLes lieux où peut être consultée l’étude d’impact

   V.        LES CONCERTATIONS SUR PROJETS, OBLIGATOIRES OU NON

1. Les textes généraux :
   
   

·        La Convention internationale d'Aarhus, signée le 25 juin 1998 par 39 pays : elle porte sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel

·        Dans l'Union européenne, plusieurs directives se sont succédées sur ces sujets depuis la n°85/337 du 27 juin 1985.

·        En France :

ü  Charte de la concertation a été établie en 1996 par le Ministère de l’environnement et de l’aménagement du territoire et l’article 7

ü   Charte de l'environnement, promulguée le 1er mars 2005, impose le principe d'information et de participation du public.

ü  Articles L 120-1 et 2 du Code de l’urbanisme

2.    Les obligations règlementaires :

Conf le document en lien, qui spécifie la situation actuelle : nouvel article L300-2 du code de l’urbanisme, modifié par l’ordonnance n°2012-11 du 5 janvier 2012 -art. 6, en vigueur le 1^erjanvier 2013 et souligne que le droit de la concertation est en pleine mutation.

Une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées est obligatoire dans les cas suivants (outre l'élaboration ou la révision d’un PLU ou SCoT: conf l’article antérieur)

·     La création d'une ZAC

·     Aménagement  ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d'Etat. Clarification qui renvoie à l’art R 300-1 du Code de l’Urbanisme, soit  

ü  opération dans une commune sans PLU ou document d'urbanisme en tenant lieu ayant fait l’objet d’une enquête publique, et qui porte sur la création de plus de 5 000 mètres carrés de surface de plancher ou la restauration ayant au moins cette surface dans le cadre d’un plan de sauvegarde et mise en valeur ou d’une DUP.

ü  investissement routier dans une partie urbanisée d'une commune d'un montant supérieur à 1,9 Millions d’euros, avec nouveaux ouvrages ou modification d'existants

ü  Transformation d'une voie en aire piétonne de plus de 3 000 m2 ou suppression d'une aire piétonne d'une même superficie  

ü  Création d'une gare ferroviaire ou routière ou extension de son emprise, lorsque le montant des travaux dépasse 1,9 M euros

ü  Travaux de modification de gabarit, détournement ou couverture de cours d'eau dans une partie urbanisée, lorsque le montant des travaux dépasse 1,9 M euros

ü  Travaux de construction ou d'extension d'infrastructures portuaires des ports fluviaux situés dans une partie urbanisée lorsque le montant de ces travaux dépasse 1,9 M euros ou création d'un port fluvial de plaisance d'une capacité d'accueil supérieure à 150 places ou l'extension d'un port de plaisance portant sur au moins 150 places

ü  Dans une partie urbanisée, création d'un port maritime, les travaux d'extension de la surface des plans d'eau abrités d'un montant supérieur à 1,9 M euros, ou ayant pour effet d'accroître de plus de 10 % la surface abritée

ü  Les ouvrages et travaux sur une emprise de plus de 2 000 mètres carrés réalisés sur une partie de rivage, de lais ou relais de la mer située en dehors des ports et au droit d'une partie urbanisée d'une commune (ce qui dans le cas d’Orléans impliquerait une assez forte augmentation du niveau de la mer)

On peut conclure que les cas de concertations obligatoires sont restreints.

A ce sujet le Professeur de Droit Hélin, lors d’une réunion de Commissaires Enquêteurs : « regrette le flou qui résulte de la multiplication des procédures facultatives de concertation en amont de l'enquête publique, laissées à la discrétion des opérateurs »

La Loi donne un rôle dans ce domaine au Conseil d’Etat, lequel « peut, de lui-même, attirer l’attention du Gouvernement sur des réformes lui paraissant conformes à l’intérêt général. » : il pourrait être utile qu’il le fasse avant qu’un (nouveau) contentieux européen sur les pratiques en France ne vienne réveiller le sujet.

       3 la situation sur le terrain et les perspectives :

                        Différents travaux relèvent les insuffisances et recherchent des améliorations : conf lien.

                        Il est clair que lorsque que la discussion porte sur un projet quasi figé elle a toute chance d’être peu productive, défensive et crispée, alors qu’en amont elle est plus constructive.

Les freins sur cette évolution sont bien développés dans la déclaration d’un responsable juridique d’un Bureau d’Etude (mentionné aussi dans l'article sur les concertations sur PLU et SCoT) 

« La concertation, un impératif à manier avec précaution »

«Rien aujourd'hui ne peut se faire sans l'adhésion de la population, du moins sans que cette adhésion ne soit recueillie. A la différence de la démocratie "élective", la démocratie participative nécessite disponibilité et énergie pour tout citoyen souhaitant s'y investir, même ponctuellement. Dès lors une de ses limites est sa légitimité. Car la difficulté majeure réside en ce que la voix la plus haute qui émane du public n'est pas nécessairement, loin s'en faut, la voix majoritaire. Une concertation trop hâtivement anticipée se trouve vite récupérée par des groupes de pression. Qu'ils soient associatifs, corporatistes ou communautaires (par exemple riverains), ils défendent, certes parfois légitimement, des intérêts privés, dont la somme ne saura jamais être comparable à l'intérêt public. Or il s'avère toujours bien plus facile de mobiliser une population contre un projet plutôt qu'en sa faveur ! Enfin, la concertation croissante va de pair avec des coûts et une durée toujours accrus. Inutile de lutter contre cette lame de fond des sociétés occidentales contemporaines….
Bien au contraire, mieux vaut se former ou se préparer, pour que la concertation ne soit pas considérée comme un obstacle. Laissant la place à l'imagination de chaque Collectivité, propre à s'adapter à chaque contexte, elle peut en effet jouer le rôle d'un formidable levier, pour une action publique démultipliée. »

Ce point de vue, classique n’est pas dénué d’arguments,  mais, sous couvert de prendre son parti de la nécessité de la concertation, mais n’est pas productif : que signifie  «  Laisser la place à l'imagination de chaque Collectivité, propre à s'adapter à chaque contexte, elle peut en effet jouer le rôle d'un formidable levier, pour une action publique démultipliée. » ?

Très simplement, il ne peut s’agir que de combiner une volonté sincère de concertation et des méthodes efficaces pour améliorer les échanges et dégager des conclusions : l’importance des méthodes ressort de l’article paru dans Le courrier des Maires, en lien :

« La concertation et la participation du publicconstituent désormais des étapes incontournables de tout projet urbain. Elles sont pourtant souvent vécues par les équipes municipales comme des corvées, une perte de temps, et sont souvent vidées de leur sens. Ce qui ne facilite pas l'acceptation des projets et leur ancrage durabledans le devenir de la société.

Les Etats-Unis puis la Grande-Bretagne ont une longue expérience de ces procédures, découlant de sociétés prêtes à écouter des groupes constitués, composés de citoyens devenus progressivement experts. On est loin de l'affrontement souvent frontal vécu en France.

 La publication par l'Association pour la démocratie et l'éducation locale et sociale(Adels) d'une traduction enrichie du guide anglais consacré au Community Planning vise à transposer cette méthode en France,après son adoption par un grand nombre de pays à travers le monde. »