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26 décembre 2013 4 26 /12 /décembre /2013 19:11

 

 

Les limites prévues de la protection par des digues :  

 

                                                                 

digues-et-part-de-l-eau-img-3-small480.png

 

 

… et les limites constatées :   

 

ruptures de digues

    

                                          + Les pressions des Collectivités pour obtenir dans

                                             les PPRI la constructibilité de zone inondables  

 

négociation de la constructibilité des zones inondables i

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

= augmentation des (coûts de) sinistres dus aux inondations :  cf articles antérieurs en lien en fin d’article,

 + augmentation des demandes/projets de (renforcements de) digues à financer : sujet de l'article.     

 


(les éléments figurant dans l'article, dont ceux-ci-dessus, sont tirés des documents mis en lien à la fin)

 

  1. INTRODUCTION
     

Le sujet des digues ressort, en lien avec celui des zones d’expansion des crues, après chaque catastrophe, car « elles auraient pu en éviter / réduire les conséquences si elles avaient été construites comme demandé / prévu ... ou avaient été maintenues en meilleur état … ».

 

Les digues ont des limites techniques, qui font d'elles un danger en cas de très fortes crues, par surverses ou brèches (dont liées au sol d’assise) ... mais elles ont aussi des limites de coûts acceptables ... par les habitants des communes/communautés inondables, qui vont être directement mis à contribution comme on va le voir.

 

Le financement "a posteriori" ne peut pas satisfaire toutes les attentes locales dans le domaine des digues, car, comme le montrent de nombreux rapports depuis des dizaines d'années (cf articles antérieurs en lien), les constructions en zones inondables s'accroîssent d'autant plus, et plus vite, que le système en vigueur en France n'en régule pas l'évolution .
   
En effet, l'Etat couvre / réassure les conséquences des sinistres importants, sans conditions
d’investissements de prévention : les collectivités locales n’assument pas les conséquences de leurs pressions pour que des zones inondables soient constructibles, et les investisseurs dans ces zones transfèrent à l'ensemble de la communauté nationale des contribuables et assurés le risque de leur implantation, y compris dans des zones de sinistres à répétition, ne répondant donc pas à la définition "catastrophes naturelles exceptionnelles" pour lesquelles le système (catnat) a été conçu.

 

Le réveil sera douloureux car cette couverture est à bout de souffle alors même qu’il n’y a eu depuis un siècle que des coûts de sinistres d'importance "moyenne", représentant de l’ordre du milliard d’euros (Xinthia, Var...) alors que l’évaluation peut être 40 fois supérieure pour un évènement tel la crue de la Seine de 1910.
 

Comme précisé dans des articles antérieurs, des dispositions spécifiques "sanctionnant" l’implantation en zone inondable existent en matière d’assurances, mais il n’en était rien en matière de taxes locales.

 

C’est ce que change la taxe Gemapi (Gestion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations), dite « Aquataxe» dans la presse, votée en décembre, que chaque commune /communauté aura le droit de prélever à partir de début 2016.

Bien que d’initiative sénatoriale, cette mesure a été adoptée en désaccord avec les associations de maires et de dirigeants de communautés car elle leur renvoie le boomerang financier de la protection des zones inondables urbanisées dont ils négocient âprement les limites avec l’Etat dans le cadre des PPRI.

Des exemples de demandes de réduction des précautions sont donnés dans un article antérieur en lien sur la présentation du PPRI dans le Loiret, mais il s’agit bien d’une attitude générale comme le mettent en évidence les extraits qui suivent :

« La politique de prévention des inondations entre en contradiction avec la volonté des collectivités locales de privilégier leur développement économique et démographique. Dans la plupart des villes satellites, la culture des élus reste celle de la croissance de la population. C’est une source de revenus, une source de pouvoir et d’influence » (Gaudillière, 2005).

" Souhaitant valoriser au maximum les espaces littoraux et proches des cours d’eau, très attractifs du fait de leurs aménités et donc soumis à une forte pression foncière, les communes voient d’un mauvais œil la réglementation restrictive qu’instaurent les " (Carré, 2006 ; Beucher, Rode, 2009).

 

" C’est la conception même de ce que doit être l’avenir de leur commune qui est ainsi ébranlée par les PPR. L’application de ces documents, remettant en cause de nombreux projets d’aménagement et contraignant l’ensemble des politiques urbaines, se traduit donc par d’importants conflits lors desquels s’expriment davantage des intérêts particuliers qu’un projet urbain collectif. Des associations de communes et de riverains sont créées afin de s’opposer à la politique préventive voulue par l’État et obtenir des assouplissements de la réglementation" (Beucher, Rode, 2009).

" Nombre d’élus locaux se sont ainsi efforcés d’user de leur entregent politique pour bénéficier de zonages plus cléments et pouvoir mener à bien des projets d’aménagement et de développement érigés en priorité de leur mandat."


La disposition d’"Aquataxe" qui, comme on va le voir, est mal cernée et est arrivée par "raccroc", ne peut être vue comme « le » dispositif de régulation stratégique qui aurait du être mis en œuvre depuis longtemps…mais elle conduira à lancer enfin un débat public sur « qui doit payer les conséquences des choix locaux d’urbanisation de zones inondables ? » :

- faudrait-il continuer à imputer les investissements de protection et les sinistres à l’ensemble des habitants du pays ?

- faut-il taxer les habitants de la ville qui délivre des permis de construire dans des zones inondables ou de la communauté qui a conçu le PLU intercommunal, comme le fera l’Aquataxe, et dans quelles conditions ?.

- faudrait-il surtaxer les propriétaires/habitants qui choisissent de s’implanter en zones inondables (surtaxe foncière et ou d’habitation) pour  tenir compte du risque financier qu’ils représentent pour la collectivité … et influencer leur décision ?


Le présent article, destiné à éclairer les habitants, est composé de 3 parties :

  • Contexte de création de « l’Aquataxe locale »

  • Dispositions votées

  • Position des acteurs pour la suite

     

     

  1. CONTEXTE DE CREATION DE L’AQUATAXE LOCALE (cf précisions dans le document AdCF en lien en fin d'article)

Les inondations catastrophiques de 2010 en Vendée et dans le Var ont particulièrement mis en évidence, outre les conséquences de l’urbanisation non maîtrisée des zones à risques, les conséquences de la mauvaise situation en matière de digues et d’entretien des cours d’eau.
  
Suite à ce constat le sénateur du Var P-Y Collombat a présenté un amendement au projet de loi de 2013 sur la modernisation de l’action publique et l’affirmation des métropoles (Mapam), proposant d’autoriser les communes soumises au risque d’inondation à créer une taxe (facultative) pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, un financement local devant permettre une action renforcée/accélérée dans ce domaine.

La disposition qui en a résulté, votée par l’Assemblée Nationale en 2ème lecture  le 12 décembre est développée dans le §III ci-après : la compétence Gemapi revient aux communes et à leurs groupements et non plus aux organismes de bassins des services de l’Etat ou aux Etablissements Publics Territoriaux de Bassins /ETPB crées par les départements.

  

L’entrée en vigueur de ce tranfert de compétence, initialement prévue au 1er janvier 2015, a été reportée d'un  an par un amendement gouvernemental pour pouvoir "lever les inquiétudes et éviter une mise en œuvre trop précoce», suite à la forte demande des associations de collectivités de poursuivre la concertation sur les modes de cette dévolution".

 

Les communes et leurs intercommunalités vont être " l’échelon pertinent pour structurer la nouvelle gouvernance de l’eau et permettre une réappropriation par la puissance publique des politiques ",  étant seulement incitées à se regrouper à l’échelle du bassin versant, dans des EPTB, Commissions locales de l’eau Cle (150, chargées d’élaborer des Schéas d’aménagement et de gestion des eaux : Sage).

 

Ce changement intervient dans un contexte où (rapport Lesage de 2013) :

  • le modèle de financement « l’eau paie l’eau (la facture de l’usager couvre l’ensemble des dépenses) est à bout de souffle : ce n’est pas la facture qui va financer la lutte contre les inondations et la réparation des dommages »
     
  • le déficit de démocratie sur ces sujets est devenu patent : « Les usagers domestiques acquittent 85 % des redevances versées aux agences et ne représentent que 3 % des membres des comités de bassin ... Sur le bassin Loire-Bretagne, les associations environnementales et de consommateurs ont choisi de ne plus siéger »
     

Le transfert de la compétence Gemapi au bloc communal est argumenté comme suit :

  •  " le territoire est maillé de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre : c’est une garantie qu’il y ait partout des maîtres d’ouvrage, condition indispensable au respect de la directive cadre européenne sur l’eau de décembre 2000, qui vise le bon état écologique des milieux aquatiques " (alors que les instances de bassin ne couvrent pas encore tout le territoire)
     

  •  « Les inondations sont une question d’urbanisme, compétence du bloc local, qu’il s’agit de faire converger avec la politique de l’eau. Aujourd’hui seul un document d’urbanisme sur trois intègre la question des eaux pluviales »
     

  •  " Pour les Français, le lien entre inondation et politique locale d’urbanisme est évident : 69 % citent les constructions en zone inondable comme facteur de risque (39 % les mentionnant en premier) et 63 % évoquent l’urbanisation et l’imperméabilisation des sols (34 % en premier), selon une étude de l’Ifop d'octobre 2013. Moins d’un sur deux (48 %) met en cause le changement climatique".
     

  • « Le bloc communal est déjà en charge du petit cycle de l’eau : production d’eau potable / distribution / assainissement et il s’agit maintenant de passer à un grand cycle, incluant les cours d’eau »

Une approche au niveau du bassin s’impose néanmoins aux communes/communautés : l'association des EPTB  souligne qu' "un EPCI peut avoir intérêt à se protéger par des digues, sans se préoccuper de leurs conséquences négatives à l’aval. On ne peut travailler sur des digues ou des bassins d’expansion des crues sans s’intéresser à leur impact en aval et aux autres ouvrages en amont. L’action isolée des communes et des EPCI est inefficace, ces acteurs n’agissant pas sur le bon périmètre pour prévenir les inondations et n’en ayant pas forcément les compétences".

Il est également prévu que chaque préfet coordonnateur de bassin mette en place une mission d’appui technique composée des représentants de l’Etat et de ses établissements publics (notamment l’Agence de l’Eau), des collectivités territoriales et de leurs groupements. Cette mission sera notamment chargée de réaliser un état des lieux des ouvrages et des installations nécessaires à l’exercice de la compétence.

 

  1. DISPOSITIONS DE LA LOI MAPAM SUR LA GEMAPI (Art 35) 
    (extraits de documents en lien en fin d’article)

L’Article 35-B crée une nouvelle compétence communale et intercommunale obligatoire qui porte sur :

  • l'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique
     

  • l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau
     

  • la défense contre les inondations et contre la mer
     

  • la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.

L’article 35 E prévoit plusieurs dispositions permettant une mise en œuvre progressive de cette nouvelle compétence pour le bloc local :

 

" dans le cas où les conseils généraux, les conseils régionaux ou leurs groupements exercent cette compétence, cet amendement tend à leur permettre de continuer à l’exercer tant que celle-ci n’a pas été transférée à un établissement public de coopération intercommunale, et ce jusqu’au 1er janvier 2016. Dans le cas où c’est l’État qui exerce cette compétence, il est prévu une période de transition de dix ans avant qu’elle ne revienne aux EPCI.

 

  À terme, le bloc communal hériterait de la gestion de 3.000 km linéaires de digues sur les 9.000 km répertoriés, et 275.000 km linéaires de cours d’eau nécessitant un entretien sur les 500.000 km de cours d’eau en France métropolitaine.

 

Pour mettre en œuvre ces compétences, les communautés pourront entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence.

 

Une taxe Gemapi, assise sur les impôts locaux (taxe d'habitation, taxe foncière, contribution foncière des entreprises), pourra être prélevée par les collectivités avec un montant qu'à 40 euros par habitant et par an, en fonction de plans pluriannuels de financement de travaux qui seront au préalable établis.

 

Le cas échéant, les recettes seront exclusivement affectées à ces travaux.

 

L’article 35 C offre la possibilité aux collectivités de transférer ou de déléguer tout ou partie de cette compétence à un établissement public territorial de bassin (EPTB). Ces derniers pourraient également définir un projet d’aménagement commun.

 

Après approbation de ce document par la ou les collectivités concernées, celles-ci devraient lui transférer ou déléguer les compétences nécessaires à sa réalisation.

 

Le transfert aux EPTB des ouvrages précédemment assurée par les départements, les régions et l'Etat pourrait faire l'objet, par convention, d'une compensation.


Les députés ont cherché à clarifier la répartition de la responsabilité des digues entre les communautés compétentes et les propriétaires : le propriétaire ou le gestionnaire de l’ouvrage n’est pas tenu de réaliser « quelques travaux que ce soit en vue de permettre à l’ouvrage de remplir un rôle de prévention des inondations et submersions ».

La dévolution de la compétence n’emporte pas de conséquence en matière de propriété des cours d’eau : dès lors, le propriétaire riverain reste le premier responsable de l’entretien des cours d’eau non domaniaux.


La création de la compétence vise ainsi à octroyer au bloc communal la faculté d’intervenir à la place des propriétaires riverains, après déclaration d’intérêt général et enquête publique.

 
Une association syndicale, constituée par un groupement de propriétaires pour satisfaire leurs obligations d'entretien, peut continuer à exercer ses missions. Si l’entretien du cours d’eau est correctement réalisé par une telle association syndicale, la collectivité n’a aucun motif pour intervenir et l’association syndicale aura vocation à perdurer.
"
 

  1. POSITION DES ACTEURS (extraits de textes en lien en fin d'article)

     

  1. Position du bloc communal   

       

    "Les communes et intercommunalités n’étaient pas candidates à la nouvelle mission que leur confie l’Etat craignant en particulier d’avoir à financer la rénovation des digues fluviales et maritimes en l’absence de débat et de chiffrage de la mesure.
     

    L’AMF, association des maires de France, avait demandé que les dispositions relatives à la création de la compétence gestion des milieux aquatiques, "introduites par voie d’amendement sénatorial sans évaluation ni concertation, soient retirées du projet de loi pour être discutées dans un autre texte". ..   « dans le cadre de l’élaboration de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation, dont le chantier vient d’être lancé par le ministère de l’Ecologie  … Ou à tout le moins que la date de dévolution de ces compétences aux communes soit fixée au 1er janvier 2018, proposant dans cet intervalle la création d’une mission d’études préalables afin d’établir un état des lieux partagé des ouvrages et déterminer les conditions techniques, juridiques et financières préalables au transfert."
     

    " Pour l’Assemblée des communautés de France (ADCF), le débat doit être reporté à 2015, quand la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale fournira « une occasion historique de repenser l’organisation de l’eau », «  Dans l’immédiat, la nouvelle mission est drapée de flou : Quelle obligation de résultat, à quelle échéance ? », « le sujet a surgi sans concertation préalable avec les associations d’élus », « Une nouvelle architecture de la gouvernance de la politique de l’eau se dessine. Pas celle des financements » « La source de financement risque de demeurer virtuelle. D’abord parce que les taxes d’instauration volontaire ne font pas florès – à l’exemple de la taxe sur l’imperméabilisation des sols prévue par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006. Ensuite, du fait évident de « l’inacceptabilité actuelle de toute nouvelle taxe » » « L’option fiscale n’est pas à considérer comme une recette » « la nouvelle compétence ne pourra être prise qu’après réalisation d’un bilan sur les ouvrages de régulation des cours d’eau (digues, barrages, écluses) – qui distinguera bien les ouvrages devenus inutiles – et après compensation des charges d’entretien, à l’euro près ".

     

    On pourra observer que les collectivités locales ont exercé pendant des dizaines d’années des pressions pour obtenir l’urbanisation de zones inondables, l’Etat y résistant insuffisamment malgré tous les rapports alarmants sur les conséquences…jusqu’au moment où l' amendement sénatorial Gemapi lance le pavé dans la mare.

    En effet, les communes/communautés ayant des zones inondables très urbanisées ou en instance de l'être, auront à préciser dans le cadre de leur compétence Gemapi les investissements de prévention qu'elles programment, ceci qu'elles décident ou non de prélever une "Aquataxe" ... ce qui mettra en évidence les choix locaux d'urbanisme en zones inondables et leurs conséquences. 

           

  2. Position de l’Etat

"Au ministère de l’Ecologie, on martèle que l’article 35-B du projet de loi de décentralisation n’organise pas un transfert de responsabilité de l’Etat vers les collectivités. Il s’agit là d’une compétence nouvellement créée, il n’est pas question pour l’Etat de se défausser. Les cours d’eau concernés sont non domaniaux, leur entretien incombe donc normalement aux propriétaires privés, qui ont cessé n’assumer cette tâche ".


"Pourtant, l’article 35-E évoque bien le transfert des ouvrages de prévention des inondations et des submersions de l’Etat vers les communes ou EPCI compétents, dix ans après l’adoption de la loi. A cette date, les charges qui seraient transférées peuvent faire font l’objet, dans le cadre d’une convention, d’une compensation, prévoit l’ultime alinéa de l’article. Pendant cette période, le financement des travaux de mise en conformité des ouvrages vis-à-vis des exigences réglementaires et légales incombe à l’Etat"

c.
Position de l'Association des EPTB
 

"Le projet de loi instaure de nouvelles compétences sans en donner les moyens, sans les détailler ni préciser le risque qu’assumera le bloc local, qui ne les sollicitait pas. La trentaine d’EPTB, création spontanée des collectivités territoriales (en majorité des conseils généraux) qui les ont missionnés sur la gestion des cours d’eau et la lutte contre les inondations, auraient volontiers endossé un rôle qui sera enfin cadré par la loi."

" Les instances des bassins versants disposent de l’historique du territoire et de l’ingénierie. « Recréer ailleurs les ressources risque de coûter cher ».

Les EPTB récusent les notions de « petit » et de « grand » cycle de l’eau. « Il n’y a qu’un seul grand cycle, au sein duquel s’exercent de multiples usages dont le petit cycle (production-distribution d’eau potable et épuration des eaux usées) mais aussi l’agriculture, la pêche, l’hydroélectricité, les sports aquatiques. Il faut revenir à la notion simple d’un cycle unique, avec des problématiques d’inondation, d’étiage, de pollution".

« Une vision globale s’impose pour bâtir une politique de l’eau à l’échelle du bassin versant, dont l’EPTB a vocation à être l’ensemblier. Du coup, une Gemapi affectée au bloc local doit s’assortir d’une obligation de transfert de compétence ou d‘adhésion à l’EPTB qui est l’outil de cohérence »

 

L’idée d’une généralisation des EPTB, « qui mettraient leur compétence au service des EPCI » est bien reçue à l’ADCF : On ne peut étudier un cours d’eau sans s’intéresser au bassin versant et impliquer toutes les collectivités locales à cette échelle. »

 

  1. CONCUSION

L’article 35 de la Loi Mapam lance l'implication du bloc communal dans les investissements de protection liés de ses choix d’urbanisme. Nul doute que le dialogue avec les habitants va devenir très concret car outre l’état des digues et ce qu’il est possible d’attendre des travaux de construction / renforcement, il devra porter sur leur mise à contribution pour leur financement, ce qui conduira naturellement à plus d'implication des personnes et associations dans la politique locale d’urbanisation des zones à risques.

 

Les choix correspondants et leur mise en œuvre vont prendre du temps; il faut espérer que des évènements majeurs ne viendront pas faire regretter le temps perdu depuis des décennies dans l’adoption d’une approche plus responsable de l’urbanisation des zones inondables, tenant compte des (coûts de) sinistres à prévoir compte tenu de l'investissement consenti pour la protection, et de ses limites.

 

 
ARTICLES ANTERIEURS EN LIEN AVEC LE SUJE T :

SOURCES D’INFORMATIONS UTILISEES DANS L’ARTICLE

 

DANS UN FUTUR ARTICLE L'APPLICATION DU DISPOSITIF GEMAPI SERA ANALYSEE DANS LE CAS DE LA LOIRE MOYENNE ET DU VAL D'ORLEANS :

Communes / groupements de communes qui décideront de percevoir l'Aquataxe, combinaison des budgets et actions relevant de la compétence Gemapi avec ce que fait l'Etat, impact sur les délais d'amélioration de la prévention ...


Cette application se situera dans le contexte suivant :

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