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28 octobre 2013 1 28 /10 /octobre /2013 21:26

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  1. INTRODUCTION

Le projet de loi ALUR (conf article antérieur en lien) prévoit un renforcement du rôle des Communautés dans l’urbanisme des communes de leur zone.

 

Cette évolution est fondée sur deux considérations : l’intercommunalité est le niveau pertinent pour concevoir un urbanisme local cohérent, qui doit être effectif au niveau des communes, donc dans leur PLU.

 

Le PLUi est un instrument essentiel dans cette démarche : la loi Grenelle 2 l’établissait comme la « règle », mais le conditionnait à  un accord au sein de chaque intercommunalité … ce qui ne   s’est produit dans un très faible nombre de cas comme on va le voir ...

 

Le projet de Loi Alur, soutenu par les Communautés et voté par l’Assemblée Nationale, impose sa généralisation, ce qui a provoqué un mouvement de refus, en particulier des maires des petites communes, avant son passage au Sénat (conf article antérieur).

 

En effet beaucoup d’élus considèrent que le PLUi met l’évolution des communes entre les mains d’une structure qui, dans les conditions actuelles, n’a pas de légitimité sur les règlements d'urbanisme communaux, qui relèveraient du mandat donné par les citoyens à leurs élus municipaux : ce sujet fait l’objet d’un § spécifique.

 

Pour éviter un blocage en séance, la Commission des Affaires Economiques du Sénat a élaboré un amendement permettant un refus local du PLUi, que la Ministre a prévu de soutenir en deuxième lecture à l’Assemblée Nationale : il prévoit qu'une minorité de communes peut l'écarter, dans des conditions précisées ci-après (voir de plus en lien, en fin d’article, les précisions sur tous les amendements du Sénat sur le volet urbanisme de la loi Alur).

 

L’appréciation générale est que cet amendement permet facilement d’éviter le PLUi ;  il est donc très critiqué, comme on le verra, par l’Association des Communautés Françaises (AdCF), qui défend ce dispositif dans une étude de 2013 mise en lien en fin d'article.

Contenu de l’article :

  • Amendements du Sénat sur le PLUi :  minorité de blocage       
  • La situation actuelle sur les règlements d’urbanisme
  • Freins sur le choix du PLU Intercommunal
  • Conclusion

  1. AMENDEMENTS DU SENAT SUR LE PLUi : MINORITE DE BLOCAGE SUR LE TRANSFERT DE LA COMPETENCE PLU A L’INTERCOMMUNALITE

L’amendement établi par la Commission Economique du Sénat afin d’éviter un rejet de l’article 63, qui établit le principe de systématisation du PLUi, vise à « préserver le principe du transfert mais en l’accompagnant d’une large possibilité donnée aux communes d’y faire obstacle"


Sa formulation :

« une communauté de communes ou d’agglomération deviendrait ainsi de plein droit compétente en matière de PLU trois ans après promulgation de la loi sauf dans l’hypothèse où un quart des communes représentant au moins 10 % de la population s’y opposeraient
. »



Point de vue de l’AdCF sur cette disposition  :
(source en lien)

« Ouverte à des assouplissements du projet de loi destinés à offrir des garanties aux communes en termes de co-production des PLU intercommunal, ainsi qu’à la possibilité de faire obstacle au transfert en cas d’opposition de la majorité qualifiée des communes l’AdCF ne peut pour autant se satisfaire des règles de majorité requises à l’issue de l’amendement de la commission des affaires économiques. Alors que le transfert est d’ores et déjà possible à la majorité qualifiée de la moitié des communes représentant les deux tiers de la population (ou l’inverse), la minorité de blocage proposée par la commission des lois s’avérerait encore plus contraignante que le droit positif. Malgré l’intérêt de plusieurs dispositions proposées par la commission des affaires économiques pour faciliter l’acceptabilité du transfert, l’AdCF ne peut naturellement souscrire à de telles règles de majorité et adressera des propositions de modification des seuils aux sénateurs en vue de la discussion en séance publique. »

 

  1. LA SITUATION SUR LES REGLEMENTS D’URBANISME :

Comme évoqué, le désir d’imposer les PLUi s’explique par le nombre très faible à ce jour de décisions spontanées : environ 200 PLU Intercommunaux sont cités dans l’étude de l’AdCF (conf carte ci-après), à comparer d’une part au nombre de Communautés et d’autre part au nombre de Règlements d’urbanisme établis au niveau communal (tiré du bilan sur les territoires, en lien en fin d’article)

 

  tableau-communautes-copie-1.JPG

      tableau règlements d'urbanisme-copie-1

« Début 2011, plus de la moitié des  communes regroupant plus de 90% de la population et couvrant 60% du territoire, sont couvertes par un Plan d'Occupation des Sols (POS) ou un Plan Local d'Urbanisme (PLU). En tenant compte des cartes communales, ce sont plus de 70% des communes, soit plus de 95% de la population et 80% du territoire français, qui sont concernées. Le phénomène est dynamique puisque 40% de ces communes sont actuellement en phase d'élaboration ou de révision de leur document d'urbanisme. Entre 2002 et 2010, la part du territoire français gérée uniquement au travers du Règlement National d'Urbanisme (RNU) est passée de 50% à moins de 30% et dans le même temps le nombre de cartes communales a quadruplé. » 

 

        communautés compétentes PLUI légende


4 . FREINS SUR LE CHOIX DU PLU INTERCOMMUNAL      

  1. 1.     Freins explicités dans l’étude de l’AdCF et observations

En réponse à la question :

« Le choix de transférer la compétence PLU à la communauté  peut être ralenti par… ? »


… cette étude indique :
 
 « une culture de la planification inégale des élus qui ne donnent pas le même sens à l’instrument PLU » (la carte montre aussi un facteur régional sur l'intercommunalité)

« une interrogation sur la pertinence de la démarche (lourdeur du diagnostic…) »,

« l’absence de modèle à suivre »,

 « le fait qu’une commune soit déjà en cours d’élaboration ou de révision de PLU »,


 … et, ce qui paraît essentiel :

  • « Une confusion entre délivrance des autorisations et planification : faute de
    précisions et de rigueur dans l’usage des termes, la confusion persiste parfois entre la compétence  PLU et l’éventuelle délégation, possible mais très rare, du pouvoir de délivrer les autorisations d’urbanisme. Cette indistinction entretient la crainte des maires de se voir départis d’une prérogative qu’ils estiment fondamentale pour la gestion de leurs territoires et leur relation aux administrés. Un quart des communautés déclarent que les confusions entre les responsabilités de planification/ de délivrance/d’instruction ont été de nature à perturber et fortement ralentir leur débat sur le transfert de la compétence. Les ambiguïtés et les peurs associées gagnent à être levées. »

    Cette présentation  est incorrecte car elle laisse entendre qu’il s’agit d’un malentendu, d’une crainte infondée … alors qu’en cas de PLUI la commune ne conserve que l’apparence d’un pouvoir de décision : le PLUi étant « opposable » la commune devra autoriser les projets sur cette base et pourra être condamnée si elle rejette des projets conformes ; elle ne garde donc que le rôle de contrôle de la conformité aux prescriptions du PLUi … (le fait de masquer cette réalité ne donne pas confiance dans les pratiques des Communautés).    
  • « Une crainte de dessaisissement : la maîtrise du droit du sol est considérée, à juste titre, comme l’un des pouvoirs locaux essentiels pour le développement des territoires. Aussi, le transfert de la compétence PLU est-il souvent perçu par les maires comme un dessaisissement. L’approche communautaire de la planification perturbe également les référentiels habituels des élus, choisis par les électeurs dans un cadre municipal, et comptables vis-à-vis d’eux des choix de la commune avant tout ».

    C’est bien le cœur du problème, en prolongement de ce qui précède, car il s’agit bien d’un dessaisissement, ce qui fonde  l'inquiétude sur ce que fera la Communauté du pouvoir d’urbanisme au niveau communal ainsi cédé ... et les objections sur sa légitimité dans ce domaine compte tenu des conséquences pour les seuls élus municipaux auprès de leurs électeurs de décisions qui pourraient être prises sans qu’ils ne les approuvent …

    C’est ce qu’exprime le débat au Sénat :

    Extrait (source en lien)

« Ceux qui ont des comptes à rendre aux citoyens n’auront plus le pouvoir ; ceux qui auront le pouvoir n’auront plus de comptes à rendre aux citoyens !    

 

Si la commune ne maîtrise plus les décisions sur son sol et si ces décisions sont prises par la commune voisine quand elle est en position dominante, alors, autant fusionner les communes ! 

 

En vidant la commune de sa substance, nous créons la pire des situations, l’irresponsabilité et le vide démocratique !

Une ville dominante ou un groupe majoritaire de communes pourra imposer aux autres sa propre volonté. »


L’opposition au PLUI systématique ne provient pas que des (associations de) petites communes, comme le montre la déclaration de l’Association des Maires de France, en lien
  
Extrait (source en lien)

« L’Association des maires de France a réaffirmé ce matin son « opposition » au transfert automatique du plan local d’urbanisme (PLU) aux intercommunalités. Rappelons que dans la version du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), adopté en première lecture par l’Assemblée nationale, il est prévu que les communautés d’agglomération et de communes deviennent compétentes de plein droit pour la rédaction du PLU

« Les communes seraient ainsi dessaisies d’une compétence fondamentale qui traduit le projet local sur lequel les équipes municipales ont été élues. De plus, les communes risqueraient de perdre cette compétence, acquise par la grande loi de décentralisation de 1983, sans aucune consultation des conseils municipaux et sans aucun débat en leur sein », s’inquiète l’AMF dans un communiqué.

 

« Toutefois, lorsque les enjeux le justifient au sein d’un périmètre pertinent, l’AMF souhaite encourager une approche intercommunale de l’urbanisme portée volontairement par les communes », et compte porter une vision centrée autour de la « co-construction » de l’urbanisme entre les communes membres et leur communauté. »

Au-delà d’un désaccord sur le principe d'une perte de prérogatives communales, donc de possibilité de défendre indépendamment, voire égoistement, des intérêts stictement communaux,

... se pose la question des limites de légitimité des Communautés
:

  1. 2.     Perception des limites actuelles de la « légitimité » des communautés sur l’urbanisme au niveau communal

La légitimité selon les 3 domaines de missions que l'on peut considérer :
    
 

ü  Prise en charge de réalisations qui seraient impossibles au seul niveau communal, pour des raisons de « masse critique » (installations sportives importantes…) ou de nature du projet (réseaux de transports, axes de circulation …) : la question de la légitimité ne se pose pas

ü  Recherche de gains d’échelles en mutualisant des moyens (ramassage d’ordures…) : la légitimité initiale peut évoluer avec les résultats atteints  …car ils semblent n’être pas toujours au rendez-vous : conf rapport de la Cour des Comptes en lien en fin d’article

ü  Portage de l’intérêt général de leur zone : le problème de légitimité, développé dans la suite, se pose lorsque leur action va au-delà de schémas généraux qui laissent des marges de manoeuvre aux communes, et qu'elle intervient au niveau communal dans ce qui peut être considéré comme relevant du « contrat » entre l’électeur et ses élus municipaux.


  Dans ce dernier domaine des limites de légitimité peuvent être invoquées sur les plans suivants :

  • liées au cadre institutionnel :

L’Etat attend « l’impossible » de l’intercommunalité : qu’elle permettre de réduire le nombre de centres de décisions locaux en dessous de 36000 (autant de communes en France que dans tout le reste de l’Europe) … sans fureur des élus municipaux, donc sans trop attenter à ce qu'ils considèrent comme leurs prérogatives .

 

Il en résulte un balancement de la communauté entre deux logiques

« Entité en charge de défendre des intérêts intercommunaux voire nationaux, face à la logique de maires dont elle procède, quand ils privilégient trop leur point de vue communal » (par exemple en matière de répartition équitable des implantations de logements sociaux)

... mais aussi  « Outil des maires, exécutant les décisions que produisent les jeux d’acteurs », 

  • liées à la représentativité des conseillers communautaires    

Actuellement le Conseil Communautaire regroupe des représentants des conseils municipaux.

Aux prochaines élections municipales un lien « direct » sera établi (dans les municipalités de plus de 1000 habitants) : le « fléchage » sur les listes municipales des futurs représentants au Conseil communautaire, qui les désignent donc aux électeurs.

Les votes portant sur des listes pour le conseil municipal, les conseillers communautaires resteront donc une émanation de l’élection communale, leur partipation à cet instance en découlant.
 
 Leur légimité est néanmoins accrue par le "fléchage" car il induit l'"existence" des futurs conseillers communautaires dans la campagne électorale, donc de sujets relevant de l’intercommunalité : conf l’article en lien

  • consécutives aux pratiques

La critique qui revient régulièrement sur les Communautés est que, sur des choix importants, elles fonctionnent dans un entre-soi opaque, avec une trop faible collégialité et sans réelle implication des citoyens : voir par exemple « la politique confisquée», en lien

 

                        Extraits sur le fonctionnement interne :

 

… des représentants de plus en plus autonomes par rapport aux citoyens.  

 

… les principaux arbitrages se règlent dans le huis clos des bureaux communautaires, des commissions thématiques, des réunions des présidents de groupes.  

 

… déclin du poids des assemblées délibératives au profit d’une multiplication de lieux décisionnels opaques (comités de pilotage, par exemple) et d’une concentration du pouvoir local autour d’exécutifs resserrés et entourés de technostructures. 

 

    C'est mis en évidence dans l’étude de l’AdCF sur l’urbanisme commercial, sujet majeur de l’harmonisation dans leur zone (conf article antérieur en lien) :

   
Etat méthodes des communautés sur l'urbanisme co-copie-1

Etat-methodes-des-communautes-sur-l-urbanisme-co-copie-3.JPG

    Extrait au sujet de l’ouverture vers les citoyens :

 

… la publicité sur les enjeux intercommunaux provient essentiellement de mobilisations externes à la sphère institutionnelle, et ce le plus souvent autour d’enjeux circonscrits, comme, par exemple, l’implantation d’un grand équipement.  *


Cette situation est illustrée par le cas du projet d’implantation du magasin IKEA au sud d’Orléans (conf article antérieur, en lien).

En effet les informations qui filtrent dans la presse, conduisent le citoyen à se poser des questions basiques alors que l'opération apparaît "bouclée" :

 

-        Pourquoi choisir une implantation le long d'une entrée de ville encore préservée, alors que la réhabilitation des entrées de villes est dans les objectifs et budgets de la  Communauté, a fortiori à un endroit nécessitant une dérogation sur la distance minimale légale d’implantation par rapport à la voie (division par 2) : n’y a-t-il pas d’autres lieux préférables du point de vue de l’urbanisme local ?

 

-        Pourquoi le Commissaire de l’Enquête Publique sur cette dérogation de distance déclare-t-il qu’elle n’a pas de lien avec une implantation d’IKEA dans ce lieu alors que des élus mentionnent (plusieurs articles) que le terrain a été vendu à cette entreprise « à un prix légèrement supérieur au marché »?

 

-        Sur quelles hypothèses la Communauté d’Agglomération et le Conseil Général fondent-ils l’argument que l’extension de l’hôpital situé à proximité fera croître de 80% le trafic d’une voie déjà à grande circulation ; ce qui ramène ensuite opportunément à seulement 20% le trafic supplémentaire induit par l’implantation d’IKEA ? Cette question est d’autant plus prégnante que le maire de la ville-centre la pose aussi «Comment les nouveaux services hospitaliers pourraient à eux seuls générer un tel trafic supplémentaire ? », conf lien.

 

Aussi l’absence d’informations sur les raisons du soutien de la Communanuté à une implantation allant à l’encontre de l’objectif de ne pas étaler les « boites de chaussures » en entrées de villes, avec un calcul de trafic qui ne semble pas crédible, joint au fait que le vendeur du terrain est le Conseil Général,

 

… fait naturellement penser, à tord ou à raison, qu’il s’agit d’un arrangement en petit comité, illustrant ce qui est évoqué sur les pratiques des Communautés dans le texte mis en lien ci-avant.


 

  1. CONCLUSION


    Le choix semble, du fait de l’annonce par la Ministre de son soutien à  l’amendement sénatorial, celui d’un développement du PLU Intercommunal basé sur un quasi consensus local,

    … escomptant que ce développement résultera d’une montée en confiance et intérêt des élus communaux pour le transfert de la compétence PLU aux Communautés,

    … donc du renforcement des bases démocratiques de celles-ci,  de l’évolution de leurs pratiques, en interne et vis-à-vis des citoyens, et de la circulation de l’information sur les réussites.

Le changement qu’apporte la loi Alur sur le lancement d’un PLUi, le passage de l’obligation d’un vote en sa faveur à l’absence d’un vote de refus, devrait favoriser d’emblée la montée des PLUi.

 

La loi prévoyant qu'à chaque renouvellement, le Conseil communautaire est tenu de déliberer sur le passage au PLUi,  l’évolution du nombre de refus sera un bon indicateur de l’état d’esprit local vis-à-vis des Communautés.

 

L’ajustement des conditions du refus pourra être un moyen d’ajuster le poids respectif des pour et des contre dans les intercommunalites , l’amendement semblant favoriser les refus.

 Il ressort de cet épisode que le débat sénatorial semble avoir fait avancer autant que possible en dehors d'un passage en force,  l’évolution vers le PLUi. Mais il a aussi fait revisiter la question des limites de légitimité des Communautés … et peut être accéléré, du fait de la nécessité d’un consensus local, l’amélioration des pratiques communautaires

.... sachant que le risque encouru quand il y a trop de fausses notes est bien connu :

 

trop de fausses notes pour etre entendu

 

 

 

 DOCUMENTS EN LIEN

 

Etude AdCF sur le PLUi

Résultat des débats du Sénat sur le volet urbanisme de la loi Alur  

 

 Avancement des PLU et Cartes Communales



L’intercommunalité

 

 

L’intérêt communautaire

 Bilan d’étape de 2008 de la Cour des Comptes sur l’intercommunalité

 

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