I. INTRODUCTION
Le présent article porte sur les modifications en matière de Concertations, Enquêtes Publiques et Evaluations Environnementales dans le cadre des changements de
règlements sur les PLU, SCoT et Cartes Communales destinés à
concrétiser, pour l'essentiel en 2012 les Loi Grenelle dans ce domaine, pour l'essentiel en 2012.
Un article en lien couvre les changements sur
les PLU, SCoT et Cartes Communales, dont les objectifs sont de clarifier et simplifier leurs processus de création et d'évolution, d'y améliorer la maîtrise de l'impact sur
l'environnement et renforcer l'implication des citoyens, personnes et associations, dans les choix locaux en matière d'urbanisme.
Le présent article concerne spécifiquement 3 sujets : Evaluations Environnementales prescrites, Enquêtes Publiques, Concertations, qui interviennent dans le cadre, plus large, de l'article en lien.
Ce paragraphe indique les
bases des évolutions sur ces 3 sujets, les suivants apportant des précisions sur chacun.
I-1) Les changements destinés à clarifier et simplifier les procédures sur les SCoT, PLU et Cartes Communales portent sur :
- fixation pour ces documents des procédures d'élaboration et d'évolution : révision, modification, modification simplifiée et mise en compatibilité pour une déclaration d’utilité publique ou une déclaration de projet, dont les spécifications sur les enquêtes publiques et concertations associées.
- simplification des mises en compatibilité des documents d’urbanisme entre eux ou avec des projets d’intérêt général, en permettant en particulier de recourir à une enquête publique unique lorsque la mise en compatibilité porte sur plusieurs documents.
- amélioration de la prise en compte des enjeux environnementaux par l’évaluation environnementale des plans, programmes
I-2) Les évolutions sur
enquêtes publiques découlent des articles 236 à 245 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010,
qui ramènent à deux types
principaux :
·
l’enquête publique « loi
Bouchardeau », qui s’applique à tout projet,
public ou privé, susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé
humaine, devient l’enquête de droit commun à partir du 1er juin 2012. Ses modalités sont redéfinies par le décret
n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 « portant réforme de l'enquête publique relative aux opérations
susceptibles d'affecter l'environnement »
·
l’enquête publique organisée par
le Code de l’expropriation s’applique subsidiairement, lorsqu’un projet n’est pas
susceptible d’affecter l’environnement.
I-3) L’application aux SCoT, PLU
et Cartes Communales de l’évaluation environnementale est liée au Décret
n° 2012-995 du 23 août 2012
"relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme » qui
entrera en vigueur au 1 février 2013
-
L’évaluation
environnementale, à l’origine réservée aux projets, a été étendue aux documents de planification et de
programmation : elle s’applique systématiquement aux SCoT et, en fonction des conditions indiqués dans le § de précisions, à certains PLU et Cartes Communales :
soit automatiquement, par exemple s’il y a impact sur un site Natura 2000, soit sur décision d’une autorité environnementale, au cas par cas si le territoire d’un PLU n’est pas couvert par
un SCOT ayant fait l’objet d’une
évaluation environnementale et répond à certains
critères, tels la
superficie (plus de 5000 ha) et la population (plus de 10000 habitants) ou l’urbanisation d’une superficie de plus de 200ha en zones agricoles ou naturelles, ou sa situation (littoral
...).
-
Le rapport environnemental,
joint au dossier de consultation du public sur l’élaboration ou la révision du règlement d’urbanisme, ainsi que l’avis émis
par l’autorité environnementale sur la qualité du rapport et la prise en compte de l’environnement par le plan/programme, tout au long de sa démarche d’élaboration, est conçu pour informer et faire participer le public dans un souci de transparence sur les choix : il doit inclure un résumé non technique des
éléments et une description de la manière dont l’évaluation a été effectuée et expliquer les 4choix, qui doivent respecter les objectifs de protection de l’environnement.
-
Il fournit en particulier les critères,
indicateurs et modalités élaborés pour l’évaluation des résultats de la mise en application du document d’urbanisme, conformément à l’article 7 du décret, afin d’identifier à un stade précoce les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire,
les mesures correctives : l’évaluation environnementale se poursuit pendant l’application du plan/programme à travers le suivi de ses effets. En cas de modification ou de révision du document, le rapport doit comporter l’exposé des motifs des changements.
II. ELABORATION, REVISION ET MODIFICATION DES PLU et Cartes Communales
II-1) Précisions sur les évolutions des PLU en lien avec les Concertations, Enquêtes publiques et Evaluations
environnementales
· La procédure de droit commun, donc avec enquête
publique, s’applique pour les modifications qui ont pour effet soit de majorer de plus de 20% les possibilités de construction résultant dans une zone de l’application de l’ensemble des
règles du plan, soit de diminuer ces possibilités de construire, soit de réduire une zone urbaine ou à urbaniser.
· Meilleure formulation des obligations d’évaluation des résultats de la mise en
oeuvre des PLU soumis à évaluation environnementale : voir ci-après le § sur l’évaluation environnementale, qui indique les critères
sur son exigence dans un PLU
· La modification simplifiée est étendue
aux modifications du règlement et des orientations d’aménagement et de programmation qui n’entrent pas dans le champ d’application de la modification de droit commun ainsi qu’à
la rectification d’une erreur matérielle.
· Dorénavant un projet de texte qui a été arrêté
peut être modifié après enquête publique pour tenir compte des avis, joints au dossier, de personnes publiques associées à la conception, dont
la liste a été accrue, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête.
II-2)
Procédures d’élaboration, révision, modification des PLU et Cartes Communales
a)
Elaboration : une concertation est
organisée pendant toute la durée d’élaboration du projet. Les PLU susceptibles d’avoir des effets
notables sur l’environnement doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale.
b) Révision : procédure identique à celle de l’élaboration, obligatoire dès lors que le projet porte atteinte à l’économie générale du PADD, touche des secteurs
sensibles ou comporte de graves risques de nuisances.
c) Révision simplifiée : examen conjoint des personnes publiques associées, enquête publique et délibération d’approbation. Elle est réservée à la construction d’opérations d’intérêt général, à l’extension de zones constructibles ne portant pas atteinte à l’économie générale du PADD (Projet d’Aménagement et Développement Durable) et ne comportant pas de graves risques de nuisances...
d) Modification dans les autres cas (sauf cas relevant de la Modification simplifiée : conf ci-après) : enquête publique et d’approbation du conseil municipal (modifications mineures du périmètre ou du règlement). Le projet de modification est notifié, avant l’ouverture de l’enquête publique, au préfet, au président du conseil régional et à celui du conseil général ainsi qu’aux autres personnes publiques associées.
e) Modification simplifiée : la loi du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissements publics et privés a récemment introduit une procédure, qui dispensant de l’enquête publique mais prévoit néanmoins une consultation de la population : la modification simplifiée d'un document d'urbanisme et les études d'impact, doivent être mises à la disposition du public. Celui-ci peut laisser ses observations, qui doivent être prises en considération.
La modification simplifiée : ne nécessite qu’une
simple « mise à disposition du public » durant un mois.
d)
Déclaration de projet, qui concerne les projets d’intérêt général,
d’initiative publique ou privée : la concertation avant l’enquête publique est facultative
Cartes
Communales : L’évolution relève de la procédure de révision, qui
requiert une enquête publique, mais les rectifications d’erreurs matérielles n’imposent dorénavant qu’une procédure de modification
simplifiée ne nécessitant qu’une simple mise à disposition du public pendant 1 mois
III. ELABORATION, REVISION ET MODIFICATION DES SCoT
(confère l’article Evolutions de procédures d’élaboration, révision, modification des PLU, SCoT et Cartes
Communales)
III-1) Précisions sur les évolutions des SCoT en lien avec les Concertations, Enquêtes publiques et Evaluations environnementales
- Renforcement des orientations « développement durable »
-
Renforcement d’une approche intégrée de l’aménagement
·
Redéfinition du champ de la procédure de droit commun,
impliquant une enquête publique : elle doit être utilisée lorsque la modification porte
sur les orientations générales définies par le document d’orientation et d’objectifs, à l’habitat, aux transports et déplacements, aux implantations commerciales, à la programmation des
équipements publics (plus dispositions
particulières en zones de montagne et maritimes)
· Six ans au plus après approbation du SCoT, l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) procède à une analyse des résultats « notamment en matière d’environnement, de transports et de déplacements, de maîtrise de la consommation de l’espace et d’implantations commerciales » et délibère sur son maintien en vigueur ou sur sa révision partielle ou complète
e
III-2) Procédures sur
l’élaboration et les évolutions des SCoT
a) Procédure d’élaboration : l’organe délibérant de l’EPCI doit délibérer sur les modalités de concertation associant, pendant toute la durée d’élaboration du SCOT, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole avant de procéder à l’élaboration du SCOT.
b) Procédure de révision : si l’économie du PADD est modifiée le SCOT doit être révisé dans des conditions semblables à son élaboration.
c) Procédure de
modification :
si la modification ne porte pas atteinte à l’économie générale du PADD elle peut être décidée par délibération de l’EPCI après enquête publique
IV. MISE EN
COMPATIBILITE DES SCoT ET PLU
Mise en compatibilité obligatoire des PLU et Cartes Communales au SCOT dans les trois ans qui suivent son approbation :
Les communes ont un délai de 3 ans après approbation pour mettre en compatibilité leur PLU avec ses orientations (article L. 123-1 du Code de l’Urbanisme), sinon le Préfet peut engager et approuver, après avis du Conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du plan.
Mise en compatibilité du SCoT et documents locaux suite à déclaration de projet :
Possibilité de recourir à une enquête publique unique lorsque la déclaration de projet - prise en application de l’article L.300-6 du Code de l’urbanisme - nécessite la mise en compatibilité de plusieurs documents.
Afin de conserver l’historique des conséquences de la procédure de mise en compatibilité de ces documents soumis à évaluation environnementale, le rapport de présentation est complété de l’exposé des motifs des changements apportés.
IV. EVALUATION ENVIRONNEMENTALE
Ce § fournit des liens apportant des précisions sur les éléments sur le sujet qui figurent en introduction :
· Guide
sur l’évaluation environnementale du Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie : il expose les fondements de l’évaluation environnementale, ses objectifs, principes, ainsi que le
rôle des différents acteurs impliqués dans la démarche, décrypte la conduite d’une évaluation environnementale, avec un jeu de fiches thématiques
· Précisions du CERTU sur l’évaluation environnementale dans le cadre des PLU, incluant les critères qui fixent la nécessité ou non d’une étude environnementale dans le cadre d’un
PLU
V. ENQUETES
PUBLIQUES
Le champ d’application de l’enquête publique se calque sur celui des études d’impact ou évaluations environnementales, ce qui correspond à 3 situations :
-
Les projets,
plans ou programmes systématiquement soumis à enquête publique, sont ceux soumis de façon systématique à la réalisation d’une étude
d’impact en application des II et III de l’article R. 122-2 du code de l’environnement (l’exception des projet de création de ZAC subsiste) ;
-
Ceux qui n’y sont pas
soumis
- Ceux qui font un examen l’objet d’un examen au cas par cas (nouveau)
Le nouveau régime des enquêtes publiques, conf présentation du Ministère en charge, s’applique aux enquêtes dont l’arrêté d’ouverture a été publié à partir du 1er juin 2012, et aux demandes d’autorisation déposées à compter de cette même date, en apportant des améliorations notables :
-
Les regroupements d’enquêtes
publiques sont facilités ; il ne s’agit plus d’enquêtes conjointes, mais d’une
enquête unique : le décret fixe à l’article R. 123-7 du code de
l’environnement les modalités de l’enquête publique unique réalisée en application de l’article L. 123-6 du code de l’environnement issu du Grenelle II.
Lorsque la réalisation d’un projet, plan ou programme est soumise à l’organisation de plusieurs enquêtes publiques dont l’une au moins relève de l’enquête « Bouchardeau », il peut être procédé à une enquête unique. Ainsi, le dossier soumis à enquête publique unique comporte les pièces ou éléments exigés au titre de chacune des enquêtes initialement requises, et une note de présentation non technique du projet. L’enquête unique fait l’objet d’un registre d’enquête unique, d’un rapport unique du commissaire enquêteur, ainsi que de conclusions motivées au titre de chacune des enquêtes publiques initialement requises.
· L’écho des observations du public est renforcé, grâce à des possibilités nouvelles : suspension d’enquête et enquête publique complémentaire
- Les observations du responsable du projet, plan ou programme faites dans le cadre d’une réunion d’information et d’échange avec le public sont annexées par le commissaire enquêteur au rapport de fin d’enquête
-
Le responsable du projet
peut produire des observations / réponses avant que le commissaire-enquêteur rende ses conclusions.
-
Le contenu du dossier
d'enquête publique est complété, par le bilan du débat public ou de la concertation si
ces formalités sont prévues, l’étude d’impact ou l’évaluation environnementale intégrant
les modifications, la mention des décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête
(une note expliquant les modifications substantielles apportées au
projet),et des autres autorisations éventuellement
nécessaires, la mention des textes régissant l'enquête et des coordonnées du responsable du projet, et toujours
l'avis de l'autorité environnementale (en général la Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du
logement)
- Le décret précise à l’article R. 123-22 du code de l’environnement les modalités de poursuite de l’enquête publique à la suite de sa suspension par la personne responsable du projet. En effet, en application du nouvel article L. 123-14 du code de l’environnement issu du Grenelle II la personne responsable du projet peut suspendre l’enquête dès lors qu’elle estime nécessaire d’apporter des modifications substantielles au projet. Il est prévu que l’enquête publique poursuivie à la suite d’une suspension est menée, si possible, par le même commissaire enquêteur. Elle fait l’objet d’un nouvel arrêté d’organisation, d’une nouvelle publicité, et, pour les projets, d’une nouvelle information des communes. L’enquête est prolongée d’une durée d’au moins trente jours.
- En vertu du nouvel article L. 123-14 du code de l’environnement issu du Grenelle II, au vu des conclusions du commissaire enquêteur, la personne responsable du projet peut également demander à l’autorité organisatrice l’ouverture d’une enquête complémentaire. Le décret précise à l’article R. 123-23 du code de l’environnement que cette enquête porte sur les avantages et inconvénients des modifications pour le projet et pour l’environnement. Elle est d’une durée minimale de 15 jours et est ouverte dans les conditions fixées aux articles R. 123 9 à R. 123-12 du code de l’environnement relatifs à l’organisation, aux jours et heures et à la publicité de l’enquête et à l’information des communes.
- Le rôle du commissaire enquêteur est renforcé. Ainsi, par décision motivée, le commissaire enquêteur peut prolonger l’enquête publique pour une durée maximale de 30 jours (contre 15 auparavant), notamment lorsqu’il décide d’organiser une réunion d’information et d’échange avec le public durant cette période de prolongation de l’enquête.
- Il est prévu à l’article R. 123-20 qu’à réception des conclusions du commissaire enquêteur, dès lors que l’autorité compétente pour organiser l’enquête constate une insuffisance ou un défaut de motivation des conclusions du commissaire enquêteur susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure, elle peut en informer le président du tribunal administratif dans un délai de quinze jours. Si l’insuffisance ou le défaut de motivation est avéré, le président du tribunal administratif dispose de quinze jours pour demander au commissaire enquêteur de compléter ses conclusions.
· Les dispositions matérielles
sont améliorées : les
jours et heures de consultation doivent permettre, en fonction des horaires de travail habituels, à la majorité de la population de participer à l'enquête et l'ensemble du dossier d'enquête doit
pouvoir être transmis à toute personne en faisant la demande, à ses frais, de plus, sous certaines conditions, le rapport d'enquête et les conclusions du commissaire enquêteur sont mis en ligne
pendant un an sur le site internet de l'autorité qui organise l'enquête.
L’analyse d’experts sur actu-environnement, souligne cependant des insuffisances dans les nouvelles
dispositions : Le professeur Hélin regrette le flou qui résulte de la «
multiplication des procédures facultatives de concertation en amont de l'enquête publique, laissées à la discrétion des opérateurs ». Pour Yves
Jégouzo, ancien conseiller d'Etat et professeur émérite à l'université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne, « on est à la merci des errements législatifs
futurs. Il aurait fallu une loi organique »
VI. CONCERTATIONS
Les éléments de l'article Evolutions de procédures d’élaboration, révision, modification des PLU, SCoT et Cartes Communales (conf tableaux sur les procédures mis en lien dans les § sur le SCoT et sur le PLU) font ressortir des concertations obligatoires, seulement lors des procédures d'élaboration de révision, et d’autres facultatives, semble-t-il encore trop nombreuses.
Les extraits suivants d’un texte du responsable juridique d’un bureau d’étude « La concertation, un impératif à manier avec précaution » des mettent "les pieds dans le plat" :
«Rien aujourd'hui ne peut se faire sans l'adhésion de la population, du moins
sans que cette adhésion ne soit recueillie. A la différence de la démocratie "élective", la démocratie participative nécessite disponibilité et énergie pour tout citoyen souhaitant s'y investir,
même ponctuellement. Dès lors une de ses limites est sa légitimité. Car la difficulté majeure réside en ce que la voix la plus haute qui émane du public n'est pas nécessairement, loin s'en faut,
la voix majoritaire. Une concertation trop hâtivement anticipée se trouve vite récupérée par des groupes de pression. Qu'ils soient associatifs, corporatistes ou communautaires (par exemple
riverains), ils défendent, certes parfois légitimement, des intérêts privés, dont la somme ne saura jamais être comparable à l'intérêt public. Or il s'avère toujours bien plus facile de mobiliser
une population contre un projet plutôt qu'en sa faveur ! Enfin, la concertation croissante va de pair avec des coûts et une durée toujours accrus.
Inutile de lutter contre cette lame de fond des sociétés occidentales contemporaines….
Bien au contraire, mieux vaut se former ou se préparer, pour que la concertation ne soit pas considérée comme un obstacle. Laissant la place à l'imagination de chaque Collectivité, propre à
s'adapter à chaque contexte, elle peut en effet jouer le rôle d'un formidable levier, pour une action publique démultipliée. »
Ce point de
vue, classique, n’est pas dénué d’arguments; avant de le commenter il faut (sans s'arrêter à ses incongruités : le recueil d'adhésions serait une alternative à leur obtention, le
fait que des personnes s'impliquent fortement limiterait leur légitimité...) le mettre en perspective :
a) avec les textes :
- Les textes fondateurs sur les concertations dans le domaine de l’environnement, qui très logiquement ressort comme le moteur de la montée des exigences en matière de concertations, relèvent de la Convention internationale d'Aarhus, signée le 25 juin 1998 par 39 pays. Elle porte sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel …
- Dans l'Union européenne, plusieurs directives se sont succédées sur ces sujets depuis la n°85/337 du 27 juin 1985.
- En France une Charte de la concertation a été établie en 1996 par le Ministère de l’environnement et de l’aménagement du territoire
- L’article 7 de la Charte de l'environnement, promulguée le 1er mars 2005, impose le principe d'information et de participation du public.
b) avec la situation sur le terrain :
· souvent
une information minimaliste sur des enquêtes publiques sur des projets importants, des enquêtes publiques calées en juillet, la timidité des conclusions de Commissaires Enquêteurs, l’annonce de
décisions avant fin de processus de concertation … qui ont parfois abouti à des jugements d’annulation de procédure, comme par exemple
le contournement autoroutier de Bordeaux
· mais aussi des collectivités qui comprennent que des idées pertinentes ressortent lorsqu’elles pratiquent sincèrement la concertation et ont conscience que si la discussion porte sur un projet quasi figé elle a toute chance d’être défensive et crispée de part et d’autre alors qu’en amont elle serait constructive.
c) avec les méthodes de concertation :
· les
inconvénients, qui
ressortent du texte en exergue, de réduire la concertation à des plénières « shows »
· le ressenti de nécessité de progresser dans les méthodes, conf Le courrier des Maires, en lien : « La concertation et la participation du public constituent désormais des étapes incontournables de tout projet urbain. Elles sont pourtant souvent vécues par les équipes municipales comme des corvées, une perte de temps, et sont souvent vidées de leur sens. Ce qui ne facilite pas l'acceptation des projets et leur ancrage durable dans le devenir de la société. Les Etats-Unis puis la Grande-Bretagne ont une longue expérience de ces procédures, découlant de sociétés prêtes à écouter des groupes constitués, composés de citoyens devenus progressivement experts. On est loin de l'affrontement souvent frontal vécu en France. La publication par l'Association pour la démocratie et l'éducation locale et sociale (Adels) d'une traduction enrichie du guide anglais consacré au Community Planning vise à transposer cette méthode en France, après son adoption par un grand nombre de pays à travers le monde. »
Le commentaire suivant s’impose :
Il ne s’agit pas de « Laisser la place à l'imagination de chaque Collectivité, propre à s'adapter à chaque contexte, elle peut en effet jouer le rôle d'un formidable levier, pour une action publique démultipliée. » (de plus « formidable levier, pour une action publique démultipliée » = ???)
mais de combiner une volonté sincère de concertation, destinée à aboutir à des choix optimums et partagés en utilisant au mieux les idées des participants, et des méthodes efficaces pour faire ressortir les idées, les mettre en commun, les analyser en fonction d’objectifs partagés…
Cette démarche est illustrée par les éléments fournis dans l’article du courrier
des Maires sur la méthode "Community Planning", qui apparaît reconnue pour son efficacité :
· Selon la définition du guide Community Planning, "une démarche de concertation citoyenne en urbanisme est un processus
collaboratif très structuré dans lequel les parties prenantes incluant la population locale travaillent de concert sous la conduite d'experts indépendants, issus de disciplines variées, en vue de
projeter ensemble le futur de leur territoire ou de certains aspects de la vie locale".
· Le guide, qui est un manuel pratique, présente les différentes étapes de la démarche, de son lancement aux suites à
donner, en passant par la préparation et l'organisation de la concertation, événement qui peut durer plusieurs jours, fournissant des tableaux, check lists et même plan de l'agencement idéal de
l'espace de l'événement
Quelques précisions complémentaires :
Ce dispositif date des années 60 (texte de 1966) The San Diego City Council formalized this government-citizen relationship with the adoption of Council Policy 600-5. Under this policy, citizens who wish to participate in the planning process are able to form "officially recognized" planning committees. The City Council recognizes on official planning committee in each community. The committees work with City staff to formulate and implement the General Plan, community plans, and to advise the Planning Commission and the City Council on project review as well as planning and code enforcement issues.
Il s’agit d’évidence d’une approche, conf lien, conçue et pratiquée avec sérieux.
Il en est une autre, décrite dans l’opuscule « l’Art d’avoir toujours raison » (de Shaupenhauer, tout de même), dont la (re)lecture est recommandée à tous les participants aux débats ... pour bien identifier les pratiques à proscrire.