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24 décembre 2014 3 24 /12 /décembre /2014 22:42
Urbanisation des zones inondables / Pression des intérêts locaux et dégagements sur les conséquences : la démonstration du procès Xinthia / Les réactions (d’organisations) de maires au jugement : reprise de l’argument d'incompétence sur le risque et - ou d'incapacité de prévention / Point sur les responsabilités dans la chaîne PPRI - PLU - Permis de construire et demandes d’évolutions.

 

  1. INTRODUCTION :


    La poursuite de l'urbanisation des zones inondables est la conséquence du désir des collectivités locales de ne pas geler des terrains à risques, tant pour des raisons fiscales que d'intérêts locaux... 

    Cette tendance est favorisée en France par la prise en charge des conséquences par le contribuable et l'assuré au niveau national (dispositif Cartnat).
     
    Cette augmentation est en premier lieu le résultat du « marchandages » (sic) à la baisse par les collectivités locales des dispositions des projets de PPRI établis par les services de l’Etat, qui règlementent l’urbanisme des communes (servitude d’intérêt public). Ce marchandage peut aussi être suivi d'actions dilatoires sur l'application des prescriptions. 

    Cependant des raisons devraient pousser les élus à la prudence :

    - le coût des sinistres supportés par les collectivités sur leurs biens non assurables ou que les assureurs refusent de continuer à couvrir.

    - le transfert progressif par l’Etat aux collectivités des mesures de prévention des inondations dans leur zone, associé à la faculté de percevoir une nouvelle taxe locale (Gemapi)

    - la crainte des réactions locales à cette taxe : les habitants pourraient contester l’extension des constructions en zones inondables

    - les demandes d’investissements/aides pour des protections contre les inondations venant des habitants de zones inondables confrontés à des sinistres qui peuvent être répétitifs, pas toujours couverts (il faut un arrêté Catnat) et dans tous les cas incomplètement, ainsi qu’à des franchises et primes augmentant avec la fréquence des sinistres...jusqu’au refus d’assurance dans les zones où les inondations, une ou plusieurs fois par an, sont devenues une certitude.

    A ces facteurs devrait s’ajouter  la crainte, après une catastrophe, de sanctions pénales en cas de manquements avérés.

    A ce sujet le procès Xinthia montre la sanction d'élus (qui ont fait appel) à un niveau qui n'avait jamais été atteint, pour des pratiques scandaleuses dans une petite commune, en raison d'intérêts / appétits locaux, où aucun de ces mécanismes n'a joué ... aboutissant à 29 morts évitables.

    Tout aussi incroyable, dans un cas aussi contre-exemplaire mettant en particulier en évidence l'utilisation de fonctions publiques au service d'intérêts privés directs, a été la solidarité immédiate (d'organisations) de maires.

    Face à cela le citoyen ne peut que ressentir l'importance d'une très grande clarté sur les responsabilités respectives des collectivités locales et des services de l'Etat, de manière que la crainte des poursuites joue tout son rôle dans la régulation de l'urbanisation des zones à risques. Tous les éléments allant à l'encontre de cette clarté doivent donc être mis en évidence.

    C'est l'objectif de cet article, en particulier à la lumière du procès Xinthia. En effet ce qui en est ressorti donne à penser que quelque soit le résultat de l'appel il y aura, au moins pour quelques années, un avant et un après son jugement.

    Le sujet des responsabilités dans l’élaboration et l’application des PPRI est essentiel dans cet article. On verra qu’il n’est que partiellement traité dans ce premier procès et dans un cas particulier d'une petite commune. Ce qui en ressort y est mis en perspective avec les analyses, conclusions et  recommandations plus générales d’une mission du Sénat sur ce sujet.

    Le présent article ne porte pas sur les dispositions des PPRI,
    dans un contexte de renforcements suite à Directive européenne de 2007 (dont transposition dans le droit français a été finie en 2011, et qui concerne aussi les moyens et procédures d’alerte et de secours pour réduire les pertes humaines) : un article distinct est prévu sous 1 mois dans ce blog sur le sujet des révisions des PPRI : évènements dorénavant considérés, zonage et règlements de zones prenant en compte les vitesses d’écoulement et pas seulement des hauteurs d’eau, prise en compte du risque constitué par les digues lors des inondations catastrophiques .... (il y sera aussi question des risques de l’utilisation excessive de la notion de « résilience » ... aboutissant à rassurer indument les habitants dans le cas des évènements majeurs, ce qui est un sujet au cœur du procès Xinthia)

    Le présent article est composé de :
    § II.  Eléments ressortant du procès Xinthia et des réactions d’(organisations d’) élus qui ont suivi puis synthèse des problématiques
    § III. Approfondissement des responsabilités sur les PPRI, PLU, Permis de construire
    § IV. Conclusion sur les responsabilités liées aux PPRI.

    Beaucoup d'actions et déclarations étant incroyables ... l'article comporte une part importante de citations, en italiques


 

II.  ELEMENTS RESSORTANT DU PROCES XINTHIA ET DES REACTIONS

(D’ORGANISATIONS) D’ELUS - SYNTHESE DES PROBLEMATIQUES

 

  1. Eléments ressortant des débats

    Le Président : «Partout vous vous êtes prémuni de votre qualité d’ancien de la commune, de personnage de terrain opposé aux technocrates pour refuser le plan de prévention des risques, pour dire qu’on ne pouvait pas savoir. Or la journée d’aujourd’hui, justement, a montré qu’on savait, que tous les anciens savaient ! Votre territoire a vécu en permanence des inondations au XXe siècle, tout le monde l’admet sauf vous !»
    «Je ne comprends pas la certitude avec laquelle vous avez asséné qu’il n’y a jamais eu d’inondation dans votre commune, alors que tout prouve le contraire. Comment vous avez pu occulter une réalité que vous connaissiez ?!»

    «Je n’ai pas occulté, tente l’ex-maire. Mais nous sommes une petite commune, aux moyens limités, rudimentaires...».

    Le président écarte l’argument : «Le problème, c’est que vous assénez les choses, de manière péremptoire. Quand les services de l’Etat vous ont alerté sur les risques d’inondation, si vous aviez dit : je vais voir, me renseigner... Mais non, vous avez répondu que la digue Est était parfaite, qu’il n’y avait pas de danger !»

    «Aviez-vous connaissance de la cote de référence ?», répète le président, qui sait bien pourtant que cette hauteur du niveau marin extrême en dessous de laquelle il est interdit de construire, en dessous de laquelle il fut pourtant construit, figurait dans nombre de documents à l’époque adressés à René Marratier.

    «Je… je ne sais pas… mais moi j’avais complètement confiance en les services de l’État… A mon humble niveau pour moi c’était eux qui avaient les compétences», répète l’ex-édile. Se gardant de préciser que, travaillant en délégation pour sa mairie, ces services étaient placés sous sa responsabilité que sa signature engageait.

    L’article qui rend compte des débats (Libération 16-09-2014) indique :

    « lorsque René Marratier signe, justement, l’autorisation du projet de lotissement Les Voiliers – dans lequel Ahmed Bounaceur verra quatre membres de sa famille se noyer sous ses yeux - il vient tout juste de recevoir une «carte d’aléa» classant l’emplacement en zone rouge, à fort danger de submersion. Par la suite Philippe Babin, le fils de la première adjointe, vendra les terrains, tandis qu’un ami du maire, Patrick Maslin, construira les maisons). »

    « La plupart des victimes de Xynthia avaient péri noyées dans des maisons de plain-pied, qui auraient dû comporter un étage, en raison du risque de submersion de la digue censée protéger leurs habitations »

     
  2. Eléments ressortant des articles qui rendent compte du jugement (articles du 12 décembre)
    (texte intégral du jugement en lien en fin de cet article)
     
  • La Croix :

    Le tribunal correctionnel des Sables-d’Olonne (Vendée) a estimé que les anciens élus, maire (condamné à 4 ans de prison fermes) et adjointe à l’urbanisme (2 ans fermes), connaissaient parfaitement les risques d’inondation dans la station balnéaire mais les avaient « intentionnellement occultés » pour « ne pas entraver la manne » que représentait l’urbanisation de leur commune.

    Pour les deux élus, la faute « caractérisée » a été retenue.
  • « Le prévenu a, par son immobilisme durant dix ans, volontairement dédaigné les informations et les avertissements de l’État quant au risque naturel majeur de submersion marine. Il ne peut, au stade du jugement, arguer du manque de soutien de l’État, de la faiblesse de ses propres moyens, ou des erreurs de l’administration, pour masquer ses fautes. »
     
  • Pour les juges, ces « fautes sont d’une extrême gravité. Outre qu’elles sont la négation de l’esprit de responsabilité que l’on doit attendre d’un maire, elles témoignent d’une indifférence à autrui qui s’est manifestée encore après la tempête et qui a augmenté le sentiment de perdition des victimes»
    .
  • le tribunal a jugé que le comportement de René Marratier constitue une faute « détachable du service ». Ce point de droit est important : ce sera donc à M. Marratier d’indemniser les victimes et non à l’Etat. La même analyse vaut pour son adjointe Françoise Babin.
     
  • Cette dernière est également accablée dans le jugement. Les juges soulignent qu' elle a « abondamment pratiqué la porosité » entre sa fonction élective et ses « activités » professionnelles de promoteur immobilier et de lotisseur de terrain. Ses fautes «dans l'exercice de ses attributions d'élue ont un lien étroit avec la préservation de ses intérêts pécuniaires personnels», écrivent-ils.
     
  • Le tribunal a également condamné à dix-huit mois de prison ferme son fils, Philippe Babin, agent immobilier, qui présidait l’association propriétaire de la digue submergée à La Faute-sur-Mer. Il lui a été reproché de ne pas avoir fait effectuer travaux d’entretien nécessaires et de ne pas avoir pris des mesures de surveillance au moment du passage de la tempête. « La violation délibérée de l’obligation de sécurité par Philippe Babin est patente ».
    Comme pour sa mère et René Marratier, elle ne survient pas gratuitement. Prendre au sérieux le risque de submersion de la digue, c’était l'exhiber au grand jour, avec toutes les incidences en chaîne que cela comportait sur l’avenir de l'urbanisation de la zone. »

     
  • Le seul représentant de l’État poursuivi a été relaxé. Directeur départemental adjoint des territoires et de la mer, ce fonctionnaire était le seul représentant de l’État poursuivi dans ce procès. Il était accusé d’avoir manqué à ses obligations en ne tentant pas de contacter René Marratier la nuit de la tempête pour établir une surveillance rapprochée des digues, comme cela lui avait été demandé par la préfecture. Or, selon les juges, il « ne disposait pas, en définitive, d'une connaissance approfondie et précise du risque d’inondation » et « l’erreur dans la compréhension de la consigne, compte tenu de son ignorance du risque, ne peut constituer une faute caractérisée. Cette négligence n’est qu'une faute simple non susceptible d’engager sa responsabilité pénale ».
     
  • Dans leurs conclusions générales, les juges soulignent que les « conséquences tragiques de la tempête Xynthia ne doivent rien au hasard. Il ne s’agit pas d'un drame environnemental, sur lequel l'être humain n'aurait pas eu de prise (...) Ce dossier est l’histoire de la captation d'une information vitale, et du piège qui s'est ainsi refermé sur les victimes. Privées délibérément de cette information, voire faussement rassurées, elles ont vécu dans la confiance en ceux qu’elles avaient désignés pour les protéger. Cette confiance n’est ni surprenante, ni naïve, c'est celle qu’un citoyen en France peut normalement avoir vis-à-vis de ses élus ».
     
  • « Les manquements reprochés à René Marratier, à Françoise Babin et à Philippe Babin (...) signent l’échec, à La Faute-sur-Mer, de la démocratie locale et du service public auxquels doivent se consacrer les élus. Pour des mobiles personnels inacceptables, les prévenus ont violé leur obligation de protection et de sauvegarde de la population, ont mis des vies en danger. Ce qui s’est passé le 28 février 2010 est le résultat de cette gestion publique communale pervertie. »

 

  • Le Figaro :

    Le tribunal ne reconnaît aux prévenus aucune circonstance atténuante. «Les conséquences tragiques de la tempête matériels plus ou moins considérables. Par les fautes pénales conjuguées des prévenus qui vont être condamnés Xynthia ne doivent rien au hasard. Il ne s'agit pas d'un drame environnemental, sur lequel l'être humain n'aurait pas eu de prise.
    La tempête aurait dû passer à La Faute-sur-Mer, comme en bien d'autres endroits en France ou en Europe, en laissant derrière elle son cortège de dégâts, il y a eu 29 morts, des blessés, des personnes traumatisées durablement.»

     

    Si le tribunal reconnaît que les services de l'État ne sont pas au-dessus de tout en ce qui concerne la surveillance de l'urbanisation galopante à La Faute-sur-Mer, il n'en conclut pas pour autant que la responsabilité des prévenus doit en être allégée. Au contraire, pourrait-on dire. Et de faire litière de la «caricature du petit maire pris dans le tourbillon d'un univers complexe», car il a «tourné le dos» à toute prudence élémentaire, «resté dans les limbes d'un monde sans repère». «L'antienne de l'élu victime d'une technocratie absconse» ne se fera jour que lorsqu'il s'est agi, pour M. Marratier, d'organiser sa défense, cinglent les attendus.

     

    Pour ce qui est du défaut d'information sur le risque d'inondation encouru, la juridiction pointe, là encore, la responsabilité pleine et entière de l'équipe municipale, coupable d'une «captation d'information vitale», de sorte que «le piège s'est refermé sur les victimes». «L'État est impuissant quand il est confronté à la malveillance d'élus locaux qui n'ont de cesse de faire obstruction à des démarches d'intérêt général absolument indispensables», poursuit le jugement. Et en matière d'information sur les risques, «l'État est irréprochable, sauf à considérer qu'une commune est un organisme décérébré».

     

    Toujours dans sa logique, selon laquelle une catastrophe météorologique comme Xynthia était prévisible, le tribunal ajoute qu'«il est insupportable de laisser prospérer l'idée fausse que toute action était inutile pour contrer le déchaînement de la nature. C'est un pur artefact, créé de toutes pièces dans le but de se défausser de ses lourdes responsabilités. Xynthia n'a pas été un tsunami déferlant en quelques minutes sur une terre sûre, comme une création du néant. Le risque à La Faute-sur-Mer avait été étudié, était connu, qualifié, anticipé. Le fait qu'il se soit réalisé au bout de huit ans seulement, et non pas après un siècle, était un aléa temporel qui avait été intégré par les scientifiques (…) De manière délibérée, les personnes qui dirigeaient la mairie (…) ont relégué le danger au rang d'une persécution menée par une administration nocive.»
     

    Pourquoi tant d'incurie? Le tribunal répond que les prévenus «ont intentionnellement occulté ce risque, pour ne pas détruire la manne du petit coin de paradis, dispensateur de pouvoir et d'argent. Ils ont menti à leurs concitoyens, les ont mis en danger, les ont considérés comme des quantités négligeables, en restant confits dans leurs certitudes d'un autre temps.»

     

  • Le Monde :

  • « Cette affaire ne peut se réduire à la question de l’urbanisation en zone inondable. Le risque était connu. Les permis de construire accordés par René Marratier et Françoise Babin sont à l’origine directe de neuf décès.

  • « Le désir de rivage n’explique pas tout. Les victimes ne portent aucune part de responsabilité », ajoute le tribunal, en relevant que « la confiance qu’elles avaient dans leurs élus a été trahie ».
    (un jugement administratif antérieur, à Bastia, conclut que dans la mesure où une zone est notoirement à risque, la responsabilité des victimes d’un sinistre est engagée même s’il y a eu permis de construire : le jugement de la Faute expose que les victimes auraient été rendue complètement inconscientes ! ».

  • « René Marratier n’a pas pris les mesures pour éviter les conséquences désastreuses de la tempête Xynthia. Il était un maire très expérimenté, il n’a utilisé aucune de ses prérogatives en matière de sécurité. Il n’aura en réalité de cesse de contester leurs existences et d’ignorer les consignes de sécurité »,

  •  « Quand on exerce depuis quatre mandats, on ne peut s’abriter derrière son incompétence et son ignorance du risque » 
    (on peut supposer que les intérêts directs associés : l’ex-présidente de la commission d’urbanisme n’a pas « voulu compromettre la vente de lots dont elle était propriétaire » associés au désir de faire ignorer les risques sont à un niveau rarement atteint ailleurs : « faute caractérisée » et « détachable du service » conduit, outre la prison ferme, à rendre les deux élus responsables, sur leurs deniers personnels, de l’indemnisation des dommages des victimes)
     

    Cette responsabilité, René Marratier la refuse d’autant plus que, dans ce dossier, l’Etat a été épargné en dépit des multiples « dysfonctionnements » des services de la préfecture et de la direction départementale de l’équipement relevés par l’enquête, depuis la décision de rendre constructible la zone inondable de La Faute-sur-Mer jusqu’aux avis favorables donnés à des permis de construire qui ne respectaient pas les normes de sécurité. (il est souligné par ailleurs que le contrôle des permis de construire par les services de l’Etat était fait pour le compte de la ville, et que ces permis étant signés ensuite par le maire, il était responsable du non respect de normes).

    Le jugement relève plusieurs « manquements de l’Etat », la « faute la plus grave » ayant été de rendre cette zone de La Faute-sur-Mer constructible 
     

    La déclaration Thierry Lataste, ancien préfet de Vendée et actuel directeur de cabinet du ministre de l’intérieur Bernard Cazeneuve est significative « en France, le risque s’oublie, le risque se néglige, et la trace des catastrophes s’efface vite et les représentants des services de l’Etat sont perçus comme venant de l’extérieur, n’ayant aucune connaissance de la réalité communale dont seuls les élus seraient détenteurs »
    (le risque « ne s’oublie pas » il est au contraire bien enregistré mais on peut ne pas en tenir compte par négligence, intérêt ou facilité :  seule le risque de sanction peut réduire les dérapages. C’est le frein aux demandes insistantes des collectivités de relâchement des projets de dispositions : le point d’aboutissement est la responsabilité que le préfet assume en signant le PPRI. Si une faiblesse à ce sujet n’est pas sanctionnée elle ne peut que croître).
     

    3. Eléments ressortant des réactions des (organisations d’) élus après le jugement
     

  • Source AFP
  • l'Association des maires ruraux de France (AMRF) s'est émue du jugement "extrêmement sévère" L'AMRF s'est étonnée que "toute la chaîne de responsabilité -- du demandeur de permis de construire ( mise en cause du demandeur de permis de construire : cf ci-avant) aux différents acteurs du dossier -- ne soit pas concernée par ce jugement". Elle a appelé l'Etat à "revoir d'urgence" sa politique de prévention et à "aider les collectivités à mieux gérer l'espace avec des moyens humains et matériels". ( ????)

  • "Ecoeuré et outré!", le maire de Port-Vendres (Pyrénées-Orientales), Jean-Pierre Romero, résume le sentiment d'un grand nombre d'élus de petites communes, parfois victimes des situations héritées de leurs prédécesseurs. A Port-Vendres, par exemple, "des maisons ont été construites en zones inondables", explique M. Romero tout en soulignant qu'il n'est pas "celui qui a délivré ces permis de construire". Sa commune de 4.000 habitants attend son classement en état de catastrophe naturelle depuis les inondations de fin novembre qui ont fait un mort dans la région. Instruit par cette douloureuse expérience, M. Romero dit avoir "fait annuler la construction d'un restaurant en zone inondable", car "il faut être strict" (le jugement Xinthia joue un rôle dans ce sens) . Mais à la Faute-sur-mer comme ailleurs, M. Romero pointe aussi du doigt la responsabilité des propriétaires: "les gens ont bien acheté les maisons, non?" (mise en cause de l’acheteur d’un bien en zone inondable)

  • Dans ce dossier, "l'Etat n'a pas fait son boulot!", tranche Albert Larrousset, maire de Guéthary (Pyrénées-Atlantiques). Le président des élus du littoral de la Côte Basque dénonce à son tour la condamnation "tout à fait injuste" de ses collègues vendéens. "Les services de l'Etat ont laissé passer le contrôle de légalité, ils ont tout laissé faire, au lieu d'arrêter ces constructions" "Si nous prenions en compte toutes les responsabilités qui nous incombent, nous ne serions jamais maires", ajoute l'élu basque. "Nous sommes toujours confrontés au même dilemme: respecter le principe de précaution tout en développant l'économie du village" (l’exemple de La faute sur mer apparaît plus malvenu à ce sujet)

  • La "jurisprudence" des Sables-d'Olonne "ne résout rien", renchérit Lionel Quillet, maire de Loix, petite commune de 690 âmes, et président de la communauté de communes de l'Ile de Ré (Charente-Maritime) dont les digues ont considérablement souffert lors du passage de Xynthia en 2010. "Le vrai problème, selon cet élu, c'est qu'entre le littoral fluvial et maritime, il y a aujourd'hui 18 millions de Français logés en zones inondables". (c’est plutôt une conséquence du problème : le résultat des pressions pour des règles d’urbanisme qui ne gèlent pas les zones inondables) Or, à l'inverse de beaucoup d'autres pays confrontés aux mêmes caprices climatiques, la France "décentralise la prise en charge d'un risque bien souvent beaucoup trop lourde pour la seule commune", juge M. Quillet. "On peut dans ces conditions tout à fait imaginer une commune de 300 habitants se voir contrainte d'assumer l'entretien d'une digue estimé à 1 million d'euros", explique-t-il. (coût de digue résultant des choix locaux d’urbanisation dont les conséquences sont demandées à charge du contribuable national)

  • "Un élu seul, fut-il très connecté ou passionné sur ces questions, a besoin d'un certain nombre d'informations, et besoin aussi d'avoir la solidarité départementale, régionale et nationale qui s'applique", insiste Renaud Lagrave, conseiller municipal à Mont-de-Marsan mais surtout président du groupement d'intérêt public (GIP) Littoral Aquitaine. "Je pense qu'on est aujourd'hui en train de montrer par A + B les limites de l'engagement d'un certain nombre de collectivités et d'élus face à des problématiques administratives, législatives et financières", estime M. Lagrave, qui demande un "choc de simplification administratif sur ces questions de littoral" (on peut penser qu’il s’agit surtout de « solidarité financière », la question qui revient étant ( solidarité = impôt du contribuable départemental, régional et national ... ) : sur la base de quelle implication dans les décisions locales)

  • Source maire-info : F Baroin, président de l’Association des Maires de France
    « Nous allons demander à l’Etat de reprendre la responsabilité de la protection des personnes face aux risques climatiques » « La question se pose de la capacité d’un certain nombre de communes et d’intercommunalités à assumer la responsabilité de la protection des personnes face aux risques climatiques. Elles n’ont pas les moyens de la mettre en œuvre, ni sur le plan juridique, ni sur le plan technique, ni sur le plan financier » (sauf là encore que c’est bien sur leurs affirmations péremptoires voire injonctions, menaces de manifestations ... que les projets de PPRI sont assouplis, ce qui augmente les exigences sur les moyens de prévention et les coûts de sinistres) ajoutant que l’AMF allait « ouvrir les débats autour de la reprise en main par l’Etat de cette responsabilité ». Il va « officiellement demander au Premier ministre que l’Etat revienne au rang un de la responsabilité dans ce domaine ». (responsabilités des conséquences des choix)
    La loi Maptam (ou mapam) du 28 janvier dernier (cf article antérieur sur le blog) a en effet créé, contre l’avis réitéré de l’AMF, une nouvelle compétence- la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi), attribuée d’office aux collectivités qui n’en étaient pas demandeuses (implication dans la prévention associée l’urbanisation des zones inondables que les collectivités locales n’ont eu de cesse d’accroître). Pour le président de l’AMF, la prévention en matière de climatogie est devenue un sujet « désormais extrêmement complexe » en raison de l’évolution même d’année en année de la climatologie. « C’est à l’Etat d’assumer cette responsabilité. Il ne peut plus transférer ce genre de mission à des élus qui n’ont ni les moyens techniques, ni juridiques de l’assumer », insiste-t-il. (sauf qu’avant la catastrophe les affirmations des élus ne reflètent pas d’incertitudes sur leurs affirmations et que la mission du sénat que l’on va voir ci-après défend que les outils de prévision de l’Etat sont aberrants)
    François Baroin, qui se refuse à commenter la décision de justice rendue dans le procès Xynthia, indiquant attendre « la décision de la Cour d’appel pour que le jugement soit stabilisé », rappelle que « l’AMF travaille depuis longtemps sur la question de la responsabilité personnelle des élus » et indique que les instances de l’association allaient étudier les conséquences de cette décision, dès janvier. (pour autant si le procès en appel peut revoir les sanctions et clarifier les responsabilités des services de l’Etat, dès à présent a bien été mis en évidence le mécanisme des dérapages dans l’urbanisation des zones inondables ... dans un cas extrême)

  1. Analyse de Corinne Lepage (16 décembre) :
  • La sévérité de la sanction à l’égard des élus comme la reconnaissance de leur responsabilité personnelle ne s’explique pas seulement par la délivrance de permis de construire en zone inondable, comme la presse , relayant complaisamment les prévenus, a bien voulu le dire  (on peut prévoir que le procès en appel précisera la part de responsabilité des services de l’Etat, qui, confrontés aux pressions et à la résistance des élus locaux, ont accepté la constructibilité d’une zone à risque majeur et dans des permis de construire fautifs signés par le Maire mais après avis technique favorable de services de l’Etat, à qui l’examen était « sous-traité » par la petite ville)
  • Elle s’explique avant tout par le déni affiché des risques, le refus d’informer la population, le refus de mettre en place des mesures de protection réclamées par la préfecture, le refus d’installer des repères de crue, de mettre en œuvre un diagnostic de vulnérabilité des habitations, pourtant pris en charge par l’État, d’élaborer un plan communal de sauvegarde, de renforcer les digues
  • Elle s’explique aussi en ce qui concerne le maire par un incroyable manque de sérieux dans la gestion de l’alerte rouge puisqu’il n’a strictement rien fait, pas même répondu aux messages téléphoniques de la préfecture en allant chercher les fax à la mairie pour connaître l’étendue du risque et en informer la population.
  • Quant à la première adjointe, la sévérité de la sanction s’explique par l’intérêt financier évident et prouvé qu’elle a retiré de la délivrance de près de 300 permis de construire en zone dangereuse.
  • On est donc très loin d’une analogie avec une situation qui aurait consisté à ne pas avoir été suffisamment rigoureux dans la délivrance de permis de construire.
  • Et ce jugement interpelle les élus quant à leur responsabilité pénale éventuelle, ceux-ci ne sauraient, sous peine de donner une bien piètre image des élus locaux qui ne correspond pas la réalité, s’assimiler au très mauvais cas d’école que constitue l’exemple de la Faute sur Mer, seul exemple dans lequel de nombreux morts ont été à déplorer lors du passage de la tempête Xynthia. Dans ces conditions, avant de soutenir le maire de la Faute sur Mer, les associations d’élus seraient bien avisées de lire le jugement et de réfléchir (le citoyen ne peut être que stupéfié par les réactions de solidarité sans nuance des autres maires face aux comportements avérés des élus de la Faute et aux intérêts personnels mis en jeu... et même « écoeuré et outré », selon les termes utilisés par un élu pour qualifier le jugement, ... sur l’absence de mention dans l’ensemble des déclarationsrapportées du décès de 29 personnes)
  1. Synthèse des problématiques mises en évidence :
     
  • La sanction apparaît particulièrement fondée sur le masquage volontaire des risques par les élus locaux pour conserver la manne poule de la poursuite de urbanisation en zone inondable
     
  • L’argument essentiel de dédouanement des élus après la catastrophe, en particulier des petites communes fortement liées à cette manne, est le manque de compétence des (élus des) communes faces à des problèmes complexes ... que seuls les services de l’Etat peuvent maîtriser ... en contradiction avec leur « antienne » (sic Président du tribunal) avant catastrophe sur l’irréalisme, l’inconséquence, le manque de connaissance du terrain ... desdits services
    Cette mise cause des projets de règlements des services de l’Etat sur les zones inondables est en effet classique : voir les considérations d’ensemble de la mission sénatoriale qui figurent au § suivant ainsi que l’exemple de la « Présentation du projet de révision du PPRI du Val d’Orléans aux élus du Loiret » : article de mars 2013 sur le blog  (le projet prévoyant, du fait que la Directive européenne impose la prise en considération de crues plus importantes qu’antérieurement, le gel d’une bande de 100 à 350m de part et d’autre du fleuve, le maire d’une petite ville « coincée entre 2 digues » commente « comment conserver une attractivité ? » et voit sa ville « condamnée sur le plan démographique » quant un autre note que « le gel de terres qui se négocient entre 150 et 200 E/m2 aura un impact sur la fiscalité locale » ajoutant que « en matière d’écologie le mieux est parfois l’ennemi du bien » : quand on sait que des évènement d’extrême violence interviendront tôt ou tard dans ces zones on voit bien que le souci du court/moyen terme égare). 
     
  • Qui paye les coûts de prévention associés à la réduction des risques dans les zones inondables existantes ou modifiées dans les révisions de PPRI :
    L’article antérieur sur la taxe Gémapi précise les conditions d’une implication partielle et progressive dans l’investissement et l’entretien destinés à réduire les conséquences des inondations dans les zones urbanisées, en particulier en matière de digues.
    Dans l’intervention indiquée ci-avant F Baroin rappelle que l’AMF s’est opposée à ce transfert de compétence aux collectivités locales, assortie de la faculté pour celles-ci de percevoir la taxe Gemapi. On le comprend il est plus facile pour les maires de faire pression sur les services de l’Etat d’assouplir les projets de PPRI et d’exiger que le contribuable au niveau national prenne en charge les coûts associés de prévention et de sinistres : c’est ce qu’on appelle la décentralisation à la française ?
     
  • Les responsabilités sur le contenu du PPRI et les permis de construire ne sont pas complètement  traitées dans le premier procès : ce sujet, essentiel dans cet article, est développé au § suivant 
     

III.  PRECISIONS SUR LES RESPONSABILITES SUR LES PPRI, PLU, PERMIS DE CONSTRUIRE ET DEMANDES D’EVOLUTIONS

  1. Situation actuelle :

Les responsabilités sur l’élaboration des PPRI apparaissent claires : ils sont arrêtés par les préfets après concertation avec les élus et la population sur la base d’un projet établi par leurs services départementaux sur la base d’outils et méthodes définis par le ministère.
Il est aussi clair que les communes ou les intercommunalités ont ensuite la responsabilité de prendre en compte le PPRI dans leur PLU (communes) ou PLUI (intercommunalités), celui-ci constituant une servitude d’utilité publique (cf articles antérieurs sur les documents d’urbanisme).

Les responsabilités se compliquent dans le cas des petites communes qui, comme à La Faute sur mer, confient aux services de l’Etat l’examen des demandes de permis de construire, leurs conclusions étant ensuite signées par le maire : le procès Xinthia mentionne des permis accordés qui n’auraient pas du l’être, le maire arguant de leur examen par les services départementaux pour se déresponsabiliser ce que le jugement ne reconnaît pas, les services de l’Etat agissaient pour le compte de la commune et sous sa responsabilité.

Dans le cas où un PPRI est en vigueur, la collectivité locale peut refuser un permis de construire en le justifiant par le PPRI mais elle peut même le faire l’absence d’un PPRI, si elle a connaissance d’un risque : en utilisant l’article R.111-2, le refus devant dans ce cas préciser sur quoi elle fonde son appréciation du risque.

 

2. Les analyses de la mission sénatoriale sur les inondations au sujet des processus de décision sur l’urbanisme et ses propositions d’évolutions :
(le texte est en lien en fin d’article. Son rapporteur est sénateur du Var, département particulièrement impacté par des inondations violentes et très répétitives)

a) L'élaboration des PPRI : (vers) un acte commun de l'État et des collectivités territoriales (avec le risque d’une dillution des responsabilités)

Le caractère antagonistique des relations État / élus, voire État / une partie de la population (jamais élus / une partie de la population ?) lors de l'élaboration des PPRI est une constante, plus ou moins affirmée certes, mais une constante
Cette opposition porte tantôt sur le principe du PPRI
( ?), tantôt sur les modalités d'application de celui-ci.
En réalité, sous couvert de discussions techniques, ce sont généralement deux objectifs politiques qui s'affrontent : un objectif de protection maximale, porté par les services de l'État - au nom de leur interprétation de la loi, ce qui est dans leur rôle, voire de principes transcendants, ce qui l'est moins
( ?) - contre un objectif de développement ou d'intérêt local, défendu par les élus. (donc l’Etat serait trop prudent, sans considération suffisante pour les réalités et les collectivités elles, responsables et raisonnables : on ne dirait pas que ce texte a été rédigé après Xinthia, ce qui est pourtant le cas)
Cette opposition trouve généralement sa résolution au terme d'un marchandage (c’est dit sans détour) ce qui conduit parfois à douter de la cohérence de l'action de l'État dès lors qu'on se risque à comparer le traitement réservé à chaque territoire (suggère que pour apparaître cohérent l’Etat devrait refuser tout « marchandage » local)
 (de toute manière, toute contestation de quelque aspect que ce soit du projet de l'administration est souvent interprétée comme pure mauvaise foi : « Ces modèles mathématiques de simulation font l'objet de critiques mais la critique de l'outil sert souvent de paravent à une critique du principe même du PPRI et de l'inconstructibilité pour des motifs, certes légitimes, tirés du développement économique d'un territoire. » : Audition DREAL PACA)
Le sentiment de la mission est que la seule manière de sortir de cet affrontement qui mène à une impasse
( on ne voit pas laquelle dans la mesure où le préfet tranche in fine et assume la responsabilité du PPRI et que les collectivités sont tenues d’appliquer son contenu), c'est de poser le problème autrement, de le poser sous l'angle de l'aménagement du territoire et non plus du seul point de vue de la sécurité, la sécurité devenant l'une des conditions du développement, condition essentielle mais d'autant moins unique qu'elle ne saurait, comme on l'a vu, être absolue. (ne mentionne pas la prise en compte des évènements de référence que la Directive européenne spécifie, que la France n’a transposés dans ses textes qu’après mise en demeure. En l’absence de cette référence le plaidoyer pour une sécurité au service du développement aurait parfaitement pu être exprimé par le maire de La Faute sur mer au fil de son action).

Loin de favoriser cette approche (la sécurité au service du développement), les modèles mathématiques utilisés par les bureaux d'études dans l'élaboration des PPRI, la rendent plus difficile, leurs présupposés n'étant jamais mis sur la table et encore moins présentés pour ce qu'ils sont, des choix humains, choix raisonnables sans doute, mais choix. Un tel usage non scientifique (plutôt sur des bases qui ne sont pas assez explicitées) des modèles de simulation est non seulement un abus de pouvoir, une cause de blocages ultérieurs. Si ce n'était pas le cas pourquoi pourrait-on trouver avec eux, comme Tartuffe avec le ciel, des accommodements au terme d'un marchandage ? Il conviendrait, comme le soulignait lors de son audition M. Paul-Henri Bourrelier, de se souvenir que les modèles sont relatifs et que leurs résultats dépendent largement des données introduites en amont.(autrement dit la preuve pour l’élu que les modèles sont mauvais est que les services de l’Etat acceptent de négocier leurs conclusions avec des collectivités locales mécontentes ... il serait plus sérieux de reconnaître que les modèles sont imparfaits et encourager la recherche pour les améliorer. On ne voit pas ce qu’il y aurait à gagner à remplacer des modèles imparfaits par le point de vue d’élus qui oublient des évènements datant de quelques années et implantent les services de secours dans les zones inondables : cf La Faute sur mer)

Pour sortir de cette impasse (qui n’en est pas une), la mission s'est demandé comment faire évoluer l'élaboration des PPRI. Probablement en creusant la voie indiquée par Mme Stéphanie Bidault, délégué générale du CEPRI, lors de son audition qui faisait observer qu'un « partenariat [entre État et collectivités territoriales] fonctionne mieux qu'une logique réglementaire descendante ».

 

Dans cet esprit, la phase de concertation ne s'ouvrirait pas directement par la présentation d'un projet de PPRI mais par un ou plusieurs débats, l'un public, sur la nature du risque et le niveau de risque accepté pour continuer à vivre sur ce territoire. À cet effet les possibilités offertes par les outils présentés plus haut pourraient être sollicités.

C'est seulement après cette phase de concertation que viendrait la question des mesures à prendre contre le (ou les) risque(s), mutuellement compris et accepté(s). Actuellement, l'ouverture de l'enquête publique sur un projet déjà aussi avancé est un facteur de crispation, l'essentiel des décisions, déjà prises n'étant pas discutables.

(le résultat recherché serait le « marchandage » en cours d’élaboration du PPRI plutôt qu’en pleine lumière sur la base du projet de PPRI découlant de la modélisation : personne ne pourrait ainsi apprécier les risques du fait du marchandage)

On pourrait aussi aller plus radicalement dans la voie d'une véritable élaboration conjointe du PPRI par l'État et les collectivités. Cette solution qui, outre la question du financement, pose le problème de la responsabilité des décideurs a notamment été esquissée lors de l'audition de M. Hugues Parant, préfet de la région Rhône-Alpes, lui aussi conscient des difficultés récurrentes auxquelles se heurtent l'élaboration des PPRI. (perdant ainsi le frein aux facilités qu’est l’identification du décideur de celles-ci en cas de drame)

Pour sa part, M. Thibaud Normand, chef du service Prévention des risques de la DREAL-PACA, lors de son audition devant la mission à Paris a été clair : « Les circulaires émises par les ministères et le décret paru en juin 2011 nous demandent d'associer les collectivités par des réunions lors de prescription du PPRI. Il ne s'agit pas d'une co-construction des PPR pour autant, mais d'une association. » À bon entendeur...(on voit arriver la prescription du marchandage avant production d’un projet de PPRI : le mieux serait de marchander avec la Nature mais elle refuse)

- Améliorer l'élaboration des PPRI par une meilleure participation de la population et une plus grande participation des élus locaux à la décision finale. (aboutit à la dilution des responsabilités donc à augmenter la prise de risques)

 

b) Faciliter l'évolution des PPRI

La quasi impossibilité, de fait, de faire évoluer la réglementation d'un PPRI une fois approuvé (un réexamen est pourtant imposé tous les 6 ans),  quels que soient les investissements, les aménagements réalisés ou les dispositions prises est l'une des raisons majeures des blocages dans leur élaboration.

Il est proposé de prévoir une procédure de révision simplifiée des PPRI (sans enquête publique) pour les cas où, sans remettre en cause l'économie générale du plan, une modification limitée de la délimitation des zones ou des prescriptions qui correspondent à celles-ci serait souhaitée (souhaitée ou justifiée ?)

c) Mieux prendre en compte le risque inondation dans les documents d'urbanisme

 

« En l'état du droit, la primauté des PPR sur les PLU est seulement formelle : bien qu'elle soit affirmée tant par le code de l'urbanisme que par la jurisprudence du Conseil d'État, cette hiérarchie est en effet dénuée de portée concrète, puisque rien n'oblige les acteurs locaux compétents en matière d'urbanisme à modifier un PLU pour y intégrer les prescriptions d'un PPR postérieur.

 

Cette carence découle du statut des PPR - qui ont valeur de servitude d'utilité publique (article L. 564-2 du code de l'environnement) -, qui impose de les annexer au PLU ou au POS, mais non de les modifier pour les rendre compatibles avec un PPR approuvé après leur adoption. [...] Pour faire respecter la primauté des PPR sur les documents d'urbanisme, le préfet est ainsi contraint d'utiliser la procédure des « projets d'intérêt général », en assimilant le PPR à un tel projet, pour pouvoir imposer à la commune ou à l'EPCI compétent en matière d'urbanisme de modifier le PLU dont le zonage ne serait pas conforme aux éléments contenus dans le PPR.195(*) »

Cette absence d'obligation de révision qui brouille la lisibilité et la cohérence de la règle locale, est source d'insécurité juridique.

La mission propose donc de revenir à l'état du droit antérieur à la loi SRU du 12 décembre 2000, avec pouvoir au préfet de procéder d'office à cette révision en cas d'inaction de la commune ainsi que la mise en oeuvre de l'article 5 de la proposition de loi tendant à assurer une gestion effective du risque de submersion marine, adoptée par le Sénat le 3 mai 2011. (les élus demandent donc que l’Etat se substitue à ceux d’entre eux qui ne modifient pas leurs PLU en fonction du PPRI établi par l’Etat)


d) En même temps que la question de la lisibilité et de la cohérence de la règle locale d'urbanisme et du contrôle de la légalité formelle des actes, se pose aussi celle du contrôle de ce qui se passe réellement sur le terrain : conformité des constructions aux autorisations, absence d'autorisation de construire et aussi de remblayer, de surélever ou de combler des voies d'écoulement naturel ..., contrôle du respect des règles de prévention des inondations lors de la délivrance d'autorisation d'occupation des sols et de l'exécution des travaux, surveillance et répression des mouvements de terrain (remblaiements, comblements, surélévations, excavations...) non autorisés.(à préciser en effet ! )

IV.       CONCLUSION SUR LES RESPONSABILITES LIEES AUX PPRI :

 

Il ressort de ce qui précède que, du point de vue du contribuable et de l’assuré :

  • Il faut éviter une urbanisation hasardeuse des zones inondables

  • On ne peut pas se fonder sur la sagesse d’élus, prompts à mettre en cause les outils de simulation des crues qui vont à l’encontre (de leur perception) des intérêts locaux.

  • Les prises de risques excessifs sont en particulier favorisés par la décentralisation à la française dans le domaine, qui permet la récolte locale des fruits d’une urbanisation "pieds dans l'eau" et le transfert à l’Etat de ses conséquences. La situation est particulièrement révoltante dans le cas de petites communes critiquant et négligeant les (dispositions des) services de l’Etat avant la catastrophe pour se réfugier derrière leur incompétence-incapacité lorsqu’arrivent les problèmes.

  • La prise en charge locale d’actions de prévention associée à la perception de la taxe Gemapi, refusée par les élus, est clairement un mécanisme de régulation de la densification des zones inondables

  • La défiance ne peut que s’accroître suite aux réactions de solidarité des (organisations de) maires avec leur collègue sanctionné par le jugement du procès de La Faute sur mer, qui a montré le pire (on peut l’espérer) en matière de comportement des élus

  • Face à l’argument « nous avons mal agi parce que nous sommes une petite commune qui ne dispose pas des compétences, moyens ... » s’impose la prise en charge du sujet des inondations par des intercommunalités en mesure assumer les responsabilités incombant aux collectivités locales (évitant par exemple la sous-traitance de l’examen technique des permis de construire aux services ’Etat, donc le risque qu’ils se mettent en porte à faux par un avis favorable sur des projets non conformes à leurs propres prescriptions).
     

    Concernant les propositions d’évolutions de la mission sénatoriale :

  • on ne peut que souscrire à sa recommandation que les services de l’Etat puissent se substituer aux collectivités locales qui ne mettent pas leurs règlements d’urbanisme en conformité avec les prescriptions des PPRI (une telle mesure est par exemple prévue et brandie par l’Etat concernant les plans de lutte contre le bruit : cf article antérieur sur les PPBE).

  • Par contre ne tient pas la mise en cause des logiciels de prévision (au profit de quoi : l’opinion, l’impression, le ressenti ... des collectivités ?) : la solution ne peut être qu’une exigence d’amélioration permanente des outils, comme dans tous les domaines qui relèvent de la modélisation (météo ...).

  • Quant à l’idée que ce soient les collectivités qui établissent les PPRI, qu’ellesà soumettraient ensuite pour accord aux services de l’Etat : tout démontre dans ce qui précède, toujours du point de vue de l’assuré et du contribuable, que la solution actuelle est préférable. En effet le point de départ à l’inévitable « marchandage » constitué par par un projet des services de l’Etat apparait nettement plus objectif et crédible, car fondé sur des outils et (plus) éloigné des intérêts locaux de toutes sortes.

  • quant à l'idée d'une "co-construction" d'emblée du PPRI entre collectivités locales et services de l'Etat sans trasparence sur les "marchandages"  ... elle crée les conditions d'une dillution des responsabilités lorsque le drame résultant des prises de risques interviendra.


Il reste maintenant à voir à quoi vont conduire, sur les conséquences et responsabilités, les abus d’utilisation de l’argument « résilience » ... nul doute que de futurs procès l’éclaireront.

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