1. INTRODUCTION

Le projet de loi ALUR (conf article antérieur en lien) prévoit un renforcement du rôle des Communautés dans l’urbanisme des communes de leur zone.

Cette évolution est fondée sur deux considérations : l’intercommunalité est le niveau pertinent pour concevoir un urbanisme local cohérent, qui doit être effectif au niveau des communes, donc dans leur PLU.

Le PLUi est un instrument essentiel dans cette démarche : la loi Grenelle 2 l’établissait comme la « règle », mais le conditionnait à  un accord au sein de chaque intercommunalité … ce qui ne   s’est produit dans un très faible nombre de cas comme on va le voir ...

Le projet de Loi Alur, soutenu par les Communautés et voté par l’Assemblée Nationale, impose sa généralisation, ce qui a provoqué un mouvement de refus, en particulier des maires des petites communes, avant son passage au Sénat (conf article antérieur).

En effet beaucoup d’élus considèrent que le PLUi met l’évolution des communes entre les mains d’une structure qui, dans les conditions actuelles, n’a pas de légitimité sur les règlements d'urbanisme communaux, qui relèveraient du mandat donné par les citoyens à leurs élus municipaux : ce sujet fait l’objet d’un § spécifique.

Pour éviter un blocage en séance, la Commission des Affaires Economiques du Sénat a élaboré un amendement permettant un refus local du PLUi, que la Ministre a prévu de soutenir en deuxième lecture à l’Assemblée Nationale : il prévoit qu'une minorité de communes peut l'écarter, dans des conditions précisées ci-après (voir de plus en lien, en fin d’article, les précisions sur tous les amendements du Sénat sur le volet urbanisme de la loi Alur).

L’appréciation générale est que cet amendement permet facilement d’éviter le PLUi ;  il est donc très critiqué, comme on le verra, par l’Association des Communautés Françaises (AdCF), qui défend ce dispositif dans une étude de 2013 mise en lien en fin d'article.

Contenu de l’article :

• Amendements du Sénat sur le PLUi :  minorité de blocage       
• La situation actuelle sur les règlements d’urbanisme
• Freins sur le choix du PLU Intercommunal
• Conclusion
  
  

2. AMENDEMENTS DU SENAT SUR LE PLUi : MINORITE DE BLOCAGE SUR LE TRANSFERT DE LA COMPETENCE PLU A L’INTERCOMMUNALITE

L’amendement établi par la Commission Economique du Sénat afin d’éviter un rejet de l’article 63, qui établit le principe de systématisation du PLUi, vise à « préserver le principe du transfert mais en l’accompagnant d’une large possibilité donnée aux communes d’y faire obstacle"

Sa formulation :

« une communauté de communes ou d’agglomération deviendrait ainsi de plein droit compétente en matière de PLU trois ans après promulgation de la loi sauf dans l’hypothèse où un quart des communes représentant au moins 10 % de la population s’y opposeraient. »

Point de vue de l’AdCF sur cette disposition  :
(source en lien)

« Ouverte à des assouplissements du projet de loi destinés à offrir des garanties aux communes en termes de co-production des PLU intercommunal, ainsi qu’à la possibilité de faire obstacle au transfert en cas d’opposition de la majorité qualifiée des communes l’AdCF ne peut pour autant se satisfaire des règles de majorité requises à l’issue de l’amendement de la commission des affaires économiques. Alors que le transfert est d’ores et déjà possible à la majorité qualifiée de la moitié des communes représentant les deux tiers de la population (ou l’inverse), la minorité de blocage proposée par la commission des lois s’avérerait encore plus contraignante que le droit positif. Malgré l’intérêt de plusieurs dispositions proposées par la commission des affaires économiques pour faciliter l’acceptabilité du transfert, l’AdCF ne peut naturellement souscrire à de telles règles de majorité et adressera des propositions de modification des seuils aux sénateurs en vue de la discussion en séance publique. »

 

3. LA SITUATION SUR LES REGLEMENTS D’URBANISME :

Comme évoqué, le désir d’imposer les PLUi s’explique par le nombre très faible à ce jour de décisions spontanées : environ 200 PLU Intercommunaux sont cités dans l’étude de l’AdCF (conf carte ci-après), à comparer d’une part au nombre de Communautés et d’autre part au nombre de Règlements d’urbanisme établis au niveau communal (tiré du bilan sur les territoires, en lien en fin d’article)

     

« Début 2011, plus de la moitié des  communes regroupant plus de 90% de la population et couvrant 60% du territoire, sont couvertes par un Plan d'Occupation des Sols (POS) ou un Plan Local d'Urbanisme (PLU). En tenant compte des cartes communales, ce sont plus de 70% des communes, soit plus de 95% de la population et 80% du territoire français, qui sont concernées. Le phénomène est dynamique puisque 40% de ces communes sont actuellement en phase d'élaboration ou de révision de leur document d'urbanisme. Entre 2002 et 2010, la part du territoire français gérée uniquement au travers du Règlement National d'Urbanisme (RNU) est passée de 50% à moins de 30% et dans le même temps le nombre de cartes communales a quadruplé. » 

       


4 . FREINS SUR LE CHOIX DU PLU INTERCOMMUNAL      

1. 1.     Freins explicités dans l’étude de l’AdCF et observations

En réponse à la question :

« Le choix de transférer la compétence PLU à la communauté  peut être ralenti par… ? »


… cette étude indique :
 
 « une culture de la planification inégale des élus qui ne donnent pas le même sens à l’instrument PLU » (la carte montre aussi un facteur régional sur l'intercommunalité)

« une interrogation sur la pertinence de la démarche (lourdeur du diagnostic…) »,

« l’absence de modèle à suivre »,

 « le fait qu’une commune soit déjà en cours d’élaboration ou de révision de PLU »,

 … et, ce qui paraît essentiel :

• « Une confusion entre délivrance des autorisations et planification : faute de
  précisions et de rigueur dans l’usage des termes, la confusion persiste parfois entre la compétence  PLU et l’éventuelle délégation, possible mais très rare, du pouvoir de délivrer les autorisations d’urbanisme. Cette indistinction entretient la crainte des maires de se voir départis d’une prérogative qu’ils estiment fondamentale pour la gestion de leurs territoires et leur relation aux administrés. Un quart des communautés déclarent que les confusions entre les responsabilités de planification/ de délivrance/d’instruction ont été de nature à perturber et fortement ralentir leur débat sur le transfert de la compétence. Les ambiguïtés et les peurs associées gagnent à être levées. »
  
  Cette présentation  est incorrecte car elle laisse entendre qu’il s’agit d’un malentendu, d’une crainte infondée … alors qu’en cas de PLUI la commune ne conserve que l’apparence d’un pouvoir de décision : le PLUi étant « opposable » la commune devra autoriser les projets sur cette base et pourra être condamnée si elle rejette des projets conformes ; elle ne garde donc que le rôle de contrôle de la conformité aux prescriptions du PLUi … (le fait de masquer cette réalité ne donne pas confiance dans les pratiques des Communautés).    

• « Une crainte de dessaisissement : la maîtrise du droit du sol est considérée, à juste titre, comme l’un des pouvoirs locaux essentiels pour le développement des territoires. Aussi, le transfert de la compétence PLU est-il souvent perçu par les maires comme un dessaisissement. L’approche communautaire de la planification perturbe également les référentiels habituels des élus, choisis par les électeurs dans un cadre municipal, et comptables vis-à-vis d’eux des choix de la commune avant tout ».
  
  C’est bien le cœur du problème, en prolongement de ce qui précède, car il s’agit bien d’un dessaisissement, ce qui fonde  l'inquiétude sur ce que fera la Communauté du pouvoir d’urbanisme au niveau communal ainsi cédé ... et les objections sur sa légitimité dans ce domaine compte tenu des conséquences pour les seuls élus municipaux auprès de leurs électeurs de décisions qui pourraient être prises sans qu’ils ne les approuvent …
  
  C’est ce qu’exprime le débat au Sénat :
  
  Extrait (source en lien)

« Ceux qui ont des comptes à rendre aux citoyens n’auront plus le pouvoir ; ceux qui auront le pouvoir n’auront plus de comptes à rendre aux citoyens !    

Si la commune ne maîtrise plus les décisions sur son sol et si ces décisions sont prises par la commune voisine quand elle est en position dominante, alors, autant fusionner les communes ! 

En vidant la commune de sa substance, nous créons la pire des situations, l’irresponsabilité et le vide démocratique !

Une ville dominante ou un groupe majoritaire de communes pourra imposer aux autres sa propre volonté. »

L’opposition au PLUI systématique ne provient pas que des (associations de) petites communes, comme le montre la déclaration de l’Association des Maires de France, en lien
  
Extrait (source en lien)

« L’Association des maires de France a réaffirmé ce matin son « opposition » au transfert automatique du plan local d’urbanisme (PLU) aux intercommunalités. Rappelons que dans la version du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), adopté en première lecture par l’Assemblée nationale, il est prévu que les communautés d’agglomération et de communes deviennent compétentes de plein droit pour la rédaction du PLU

« Les communes seraient ainsi dessaisies d’une compétence fondamentale qui traduit le projet local sur lequel les équipes municipales ont été élues. De plus, les communes risqueraient de perdre cette compétence, acquise par la grande loi de décentralisation de 1983, sans aucune consultation des conseils municipaux et sans aucun débat en leur sein », s’inquiète l’AMF dans un communiqué.

« Toutefois, lorsque les enjeux le justifient au sein d’un périmètre pertinent, l’AMF souhaite encourager une approche intercommunale de l’urbanisme portée volontairement par les communes », et compte porter une vision centrée autour de la « co-construction » de l’urbanisme entre les communes membres et leur communauté. »

Au-delà d’un désaccord sur le principe d'une perte de prérogatives communales, donc de possibilité de défendre indépendamment, voire égoistement, des intérêts stictement communaux,

... se pose la question des limites de légitimité des Communautés :

1. 2.     Perception des limites actuelles de la « légitimité » des communautés sur l’urbanisme au niveau communal

La légitimité selon les 3 domaines de missions que l'on peut considérer :
    
 

ü  Prise en charge de réalisations qui seraient impossibles au seul niveau communal, pour des raisons de « masse critique » (installations sportives importantes…) ou de nature du projet (réseaux de transports, axes de circulation …) : la question de la légitimité ne se pose pas

ü  Recherche de gains d’échelles en mutualisant des moyens (ramassage d’ordures…) : la légitimité initiale peut évoluer avec les résultats atteints  …car ils semblent n’être pas toujours au rendez-vous : conf rapport de la Cour des Comptes en lien en fin d’article

ü  Portage de l’intérêt général de leur zone : le problème de légitimité, développé dans la suite, se pose lorsque leur action va au-delà de schémas généraux qui laissent des marges de manoeuvre aux communes, et qu'elle intervient au niveau communal dans ce qui peut être considéré comme relevant du « contrat » entre l’électeur et ses élus municipaux.


  Dans ce dernier domaine des limites de légitimité peuvent être invoquées sur les plans suivants :

• liées au cadre institutionnel :

L’Etat attend « l’impossible » de l’intercommunalité : qu’elle permettre de réduire le nombre de centres de décisions locaux en dessous de 36000 (autant de communes en France que dans tout le reste de l’Europe) … sans fureur des élus municipaux, donc sans trop attenter à ce qu'ils considèrent comme leurs prérogatives .

Il en résulte un balancement de la communauté entre deux logiques : 

« Entité en charge de défendre des intérêts intercommunaux voire nationaux, face à la logique de maires dont elle procède, quand ils privilégient trop leur point de vue communal » (par exemple en matière de répartition équitable des implantations de logements sociaux)

... mais aussi  « Outil des maires, exécutant les décisions que produisent les jeux d’acteurs », 

• liées à la représentativité des conseillers communautaires    

Actuellement le Conseil Communautaire regroupe des représentants des conseils municipaux.

Aux prochaines élections municipales un lien « direct » sera établi (dans les municipalités de plus de 1000 habitants) : le « fléchage » sur les listes municipales des futurs représentants au Conseil communautaire, qui les désignent donc aux électeurs.

Les votes portant sur des listes pour le conseil municipal, les conseillers communautaires resteront donc une émanation de l’élection communale, leur partipation à cet instance en découlant.
 
 Leur légimité est néanmoins accrue par le "fléchage" car il induit l'"existence" des futurs conseillers communautaires dans la campagne électorale, donc de sujets relevant de l’intercommunalité : conf l’article en lien

• consécutives aux pratiques

La critique qui revient régulièrement sur les Communautés est que, sur des choix importants, elles fonctionnent dans un entre-soi opaque, avec une trop faible collégialité et sans réelle implication des citoyens : voir par exemple « la politique confisquée», en lien

                        Extraits sur le fonctionnement interne :

… des représentants de plus en plus autonomes par rapport aux citoyens.  

… les principaux arbitrages se règlent dans le huis clos des bureaux communautaires, des commissions thématiques, des réunions des présidents de groupes.  

… déclin du poids des assemblées délibératives au profit d’une multiplication de lieux décisionnels opaques (comités de pilotage, par exemple) et d’une concentration du pouvoir local autour d’exécutifs resserrés et entourés de technostructures. 

    C'est mis en évidence dans l’étude de l’AdCF sur l’urbanisme commercial, sujet majeur de l’harmonisation dans leur zone (conf article antérieur en lien) :

   

    Extrait au sujet de l’ouverture vers les citoyens :

… la publicité sur les enjeux intercommunaux provient essentiellement de mobilisations externes à la sphère institutionnelle, et ce le plus souvent autour d’enjeux circonscrits, comme, par exemple, l’implantation d’un grand équipement.  *

Cette situation est illustrée par le cas du projet d’implantation du magasin IKEA au sud d’Orléans (conf article antérieur, en lien).

En effet les informations qui filtrent dans la presse, conduisent le citoyen à se poser des questions basiques alors que l'opération apparaît "bouclée" :

-        Pourquoi choisir une implantation le long d'une entrée de ville encore préservée, alors que la réhabilitation des entrées de villes est dans les objectifs et budgets de la  Communauté, a fortiori à un endroit nécessitant une dérogation sur la distance minimale légale d’implantation par rapport à la voie (division par 2) : n’y a-t-il pas d’autres lieux préférables du point de vue de l’urbanisme local ?

-        Pourquoi le Commissaire de l’Enquête Publique sur cette dérogation de distance déclare-t-il qu’elle n’a pas de lien avec une implantation d’IKEA dans ce lieu alors que des élus mentionnent (plusieurs articles) que le terrain a été vendu à cette entreprise « à un prix légèrement supérieur au marché »?

-        Sur quelles hypothèses la Communauté d’Agglomération et le Conseil Général fondent-ils l’argument que l’extension de l’hôpital situé à proximité fera croître de 80% le trafic d’une voie déjà à grande circulation ; ce qui ramène ensuite opportunément à seulement 20% le trafic supplémentaire induit par l’implantation d’IKEA ? Cette question est d’autant plus prégnante que le maire de la ville-centre la pose aussi «Comment les nouveaux services hospitaliers pourraient à eux seuls générer un tel trafic supplémentaire ? », conf lien.

Aussi l’absence d’informations sur les raisons du soutien de la Communanuté à une implantation allant à l’encontre de l’objectif de ne pas étaler les « boites de chaussures » en entrées de villes, avec un calcul de trafic qui ne semble pas crédible, joint au fait que le vendeur du terrain est le Conseil Général,

… fait naturellement penser, à tord ou à raison, qu’il s’agit d’un arrangement en petit comité, illustrant ce qui est évoqué sur les pratiques des Communautés dans le texte mis en lien ci-avant.


 

5. CONCLUSION
   
   
   Le choix semble, du fait de l’annonce par la Ministre de son soutien à  l’amendement sénatorial, celui d’un développement du PLU Intercommunal basé sur un quasi consensus local,
   
   … escomptant que ce développement résultera d’une montée en confiance et intérêt des élus communaux pour le transfert de la compétence PLU aux Communautés,
   
   … donc du renforcement des bases démocratiques de celles-ci,  de l’évolution de leurs pratiques, en interne et vis-à-vis des citoyens, et de la circulation de l’information sur les réussites.

Le changement qu’apporte la loi Alur sur le lancement d’un PLUi, le passage de l’obligation d’un vote en sa faveur à l’absence d’un vote de refus, devrait favoriser d’emblée la montée des PLUi.

La loi prévoyant qu'à chaque renouvellement, le Conseil communautaire est tenu de déliberer sur le passage au PLUi,  l’évolution du nombre de refus sera un bon indicateur de l’état d’esprit local vis-à-vis des Communautés.

L’ajustement des conditions du refus pourra être un moyen d’ajuster le poids respectif des pour et des contre dans les intercommunalites , l’amendement semblant favoriser les refus.

 Il ressort de cet épisode que le débat sénatorial semble avoir fait avancer autant que possible en dehors d'un passage en force,  l’évolution vers le PLUi. Mais il a aussi fait revisiter la question des limites de légitimité des Communautés … et peut être accéléré, du fait de la nécessité d’un consensus local, l’amélioration des pratiques communautaires

.... sachant que le risque encouru quand il y a trop de fausses notes est bien connu :

 DOCUMENTS EN LIEN

Etude AdCF sur le PLUi

Résultat des débats du Sénat sur le volet urbanisme de la loi Alur  

 Avancement des PLU et Cartes Communales

L’intercommunalité

L’intérêt communautaire

 Bilan d’étape de 2008 de la Cour des Comptes sur l’intercommunalité

1. INTRODUCTION :
   
   

Cet article est destiné à mettre en perspective les changements en instance en matière d’urbanisme commercial.

Pour poser le sujet voici les premières lignes d’un rapport d’une commission sénatoriale de 2010 présentant un projet de loi (resté au stade de projet) :

« Notre incapacité collective, au cours des trente dernières années, à penser de manière cohérente l'insertion du commerce sur nos territoires a produit une véritable « catastrophe » en termes d'aménagement du territoire et d'urbanisme. »

Contenu :

• La situation actuelle
  
  
• Pourquoi et comment on en est-on arrivé là :
  
  

- le dérapage de « l’urbanisme commercial » jusqu’à la loi de 2008

- les dispositions de la loi sur la « modernisation de l’économie » de 2008, et l’accélération du dérapage depuis

• Les réflexions sur  l'évolution des textes
  
  
• Les projets de lois Alur et Pinel
  
  
• Conclusion
  
  
  

  Cet article sera complété par un article spécifique sur le sujet des entrées de villes : règlementation, mise en pratique / dérogations… réhabilitations

Les analyses qui suivent sont essentiellement tirées de deux textes,  en lien en fin d’article

• les informations, réflexions et propositions de la commission sénatoriale au titre du projet de loi de 2010
  
  
• une étude de 2012 de Assemblée des Communautés de France (AdCF) sur l’urbanisme commercial, lesquelles ont en charge le développement durable et cohérent dans leur zone (zones urbaine, regroupements de communes rurales …), dont du commerce
  
  

Pourquoi se fonder sur ces deux textes ? :

• les résultats et causes y sont exprimés par les acteurs eux-mêmes, les élus, de manière approfondie et sans complaisance sur les faits,
  
  
• ils mettent bien en évidence ce que de nouvelles règles doivent apporter,
  
  
• le texte sénatorial porte un projet de loi avec des commentaires qui éclairent les projets de lois actuels Alur et Pinel, lesquels en reprennent en partie les propositions.
• le texte de l'AdCF fait un exposé très clair des textes qui se sont succédés et de la situation actuelle, sur le terrain et au sein des communautés

(les commentaires faits dans l'article sur ce qu'indiquent ces documents sont mis en marron)

2. LA SITUATION APRES 40 ANS D’URBANISME COMMERCIAL
   
   

1. Constat de faillite
   
   

• Le texte sénatorial ajoute :
  
  « Il suffit d'observer les collectivités dont nous sommes les représentants pour constater la laideur des entrées de villes et l'organisation aberrante d'un tissu urbain morcelé en zones unifonctionnelles, qui gaspillent l'espace foncier et génèrent des transports coûteux et polluants. Il suffit de tourner les yeux vers nos communes, petites et moyennes, pour mesurer la désertification des centres-villes, vidés de leur animation au profit de zones périphériques. »
  
  

• Extrait de l’appel de 350 élus (conf lien en fin d’article), qui accompagne le rapport de l’AdCF de juillet 2012 
  
  « il faut en finir avec la France moche … il est de la responsabilité politique des élus locaux de veiller aux grands équilibres commerciaux des bassins de vie, d’assurer leurs conditions de desserte et d’accès logistique, d’insérer le commerce dans la ville et les territoires avec un souci de gestion économe et rationnelle de l’espace. Le commerce est aujourd’hui un facteur déterminant sur le dynamisme des économies locales mais également sur les marchés fonciers et immobiliers. »

• Tableau tiré de l’étude AdCF
  

"inconvénients" des implantations commerciales, "banalisation" des entrées de villes, "standardisation" de l’architecture commerciale » … = euphémismes

1. 2 .     Réveil brutal des élus sur l’urbanisme commercial
   
   

• Extrait du texte sénatorial :
  
  « Il y a urgence, désormais, à prévenir de plus amples dégradations et à réparer ce qui peut l'être. C'est l'objectif de cette proposition de loi relative à l'urbanisme commercial.
  Votre rapporteur rappelle que le Gouvernement s'était engagé, pendant les débats parlementaires, à présenter un projet de loi sur la question dans les six mois suivant l'adoption de la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008. Ne voyant rien venir, nos collègues députés, Michel Piron et Patrick Ollier, se sont saisis du sujet au printemps dernier en déposant et en faisant adopter cette proposition. Votre rapporteur tient à saluer cette heureuse initiative » 
  
   
• Extrait de l’appel de 350 présidents de Communautés, qui conclut leur rapport de l’AdCF de juillet 2012
  
  « La promesse d’un texte toujours en attente - deux ans plus tard – (entre 2010 et 2012 …) a déclenché une forte mobilisation des élus des communautés pour faire entendre leur voix. De leurs avis, ces retards sont aujourd’hui préjudiciables aux territoires. Malgré la crise, de nombreuses agglomérations constatent la multiplication de projets d’implantation commerciale sans disposer d’outils adaptés pour les réguler et les insérer dans un aménagement cohérent 
  Nous souhaitons que le nouveau Gouvernement et le Parlement relancent dès que possible les débats interrompus et que soient réexaminées les perspectives de réforme du régime actuel… » (conf lois Alur et Pinel ci-après)
  Il ressort un sentiment d’extrême urgence et/ou une volonté de dédouanement, au vu des résultats de dizaines d’années de dérives.
  « En aucun cas ce sujet aujourd’hui essentiel pour l’aménagement et le développement durable des territoires ne doit être escamoté par les diverses pressions catégorielles » : suggère la pression des intérêts comme cause de ce qui s’est produit dans le passé

Les 2/3 des Communautés ne se sont donc pas dotées de statuts pour agir sur l’urbanisme commercial alors qu’elles sont chargées du plan d’évolution de leur zone dans ce domaine: elles apparaissent comme le petit dénominateur entre des communes pouvant se concurrencer sur l'implantation de zones commerciales.

1. 3)  POURQUOI ET COMMENT EN  EST-ON ARRIVE LA
   
   
   
   1. 1.     Jusqu’à la loi LME de 2008 :
      
      

• Texte sénatorial :

« cette innovation juridique (projet de loi de 2010) n'est jamais que la manifestation d'une révolution plus profonde, qui touche à la philosophie même du système de régulation.
 En effet, à la différence des règles d'urbanisme commercial qui ont prévalu au cours des dernières décennies et qui régulaient moins l'urbanisme que la concurrence entre formes de commerce, l'objet du texte est exclusivement de répondre à des exigences d'aménagement du territoire. »

Il s’agit d’un dédouanement : comme indiqué ci-après ne sont pas les textes qui interdisaient l’urbanisme commercial mais la manière dont ils ont été, et sont utilisés, au service d’intérêts essentiellement économiques, comme précisé ci-dessous : 

• les instruments d'une démarche d’urbanisme existaient
  
  « Les règles en vigueur avant 2008 (depuis des dizaines d’années) soumettaient le projet à une évaluation de son impact sur l'aménagement du territoire (impact global du projet sur les flux de voitures particulières et de véhicules de livraison ; qualité de la desserte en transport public ou avec des modes alternatifs ; capacités d'accueil pour le chargement et le déchargement des marchandises) mais aussi à un test économique (densité d'équipement en moyennes et grandes surfaces dans cette zone ; effet potentiel du projet sur l'appareil commercial et artisanal de cette zone et des agglomérations concernées, ainsi que sur l'équilibre souhaitable entre les différentes formes de commerce, impact en termes d'emplois salariés et non salariés, etc.) »
  
  
• la Commission Européenne a établi que ces règles d'avant 2008 ont été mises au service non de l’urbanisme mais d’intérêts économiques locaux
  
  « selon la Commission Européenne elles contrevenaient au Traité CE relatif à la liberté d'installation et à la directive sur les services, bien qu'elle reconnaissait que « les objectifs de protection de l'environnement et de l'urbanisme, ou l'aménagement du territoire, sont des raisons d'intérêt général de nature à justifier des restrictions aux libertés fondamentales garanties par le Traité CE … mais de son point de vue, la procédure française qui se fonde pour une grande part sur des considérations de nature économique telles que l'impact de l'implantation sur les commerces existants, qui prévoit des critères insuffisamment précis et objectifs, devant faire l'objet d'une évaluation par le demandeur, et permet enfin la participation dans la prise de décision de représentants des intérêts économiques déjà présents, n'était pas justifiée et proportionnée aux objectifs d'intérêt général poursuivis ».
  
  Cela montre comment des textes réputés d'urbanisme commercial ont été dévoyés par la collectivité des acteurs... maintenant voyons ce qui va leur succéder en 2008
  
  

1. 2.     La loi LME (loi de modernisation de l’économie) de 2008  et sa mise en oeuvre : poursuite accélérée de la catastrophe urbanistique
   
   

• Extraits / synthèses d’éléments du texte sénatorial :
  
  «  la double autorisation administrative hérité des lois Royer et Raffarin a été profondément réforme  par la loi de modernisation de l'économie (LME) afin de :

- rendre compatible avec le droit européen  

- intensifier la concurrence au service des consommateurs pour « redonner du pouvoir d’achat aux ménages »

Mais le dispositif n'a pas été vertueux :

Maintien d'une régulation ... seulement "sur le papier" :

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 actuellement en vigueur n'a pas supprimé le principe d'une régulation des implantations commerciales, mais elle limite fortement son champ d'application par :

- le relèvement à 1000m2 des seuils de saisine des CDAC, en lien (commission départementale d'aménagement commercial, dont les Chambres Consulaires sont dorénavant exclues), mais possibilité d'abaisser à 300 m² dans les communes de moins de 20 000 habitants, à l'initiative du maire ou du Pt de la communauté

- la suppression des critères de test économique. Les critères de décision des CDAC en matière d'aménagement du territoire, sont l’effet sur l'animation de la vie locale et  les flux de transport. En matière de développement durable, entrent en ligne de compte la qualité environnementale du projet et son insertion dans les réseaux de transports collectifs.

Mais le rapport des Communautés qualifie les CDAC de "machines à dire oui", avec un taux de 95% en 2011

+ Ajout de textes généraux

La LME a donné aux SCOT la possibilité de définir des zones d'aménagement commercial dont la délimitation figure dans un document, le DAC ou document d'aménagement commercial. Par ailleurs, la loi confirme le lien de compatibilité de la décision de la CDAC avec les prescriptions figurant dans le SCOT ce qui crée un pont entre le code de commerce et le code de l'urbanisme

Par la suite, en 2010, la loi Grenelle a précisé les compétences du SCOT en matière de régulation des implantations : il délimite des zones où les implantations commerciales sont subordonnées au respect de conditions ayant pour but d'assurer le respect des exigences d'aménagement du territoire en matière de revitalisation des centres-villes, de cohérence entre équipements commerciaux, desserte en transports, notamment collectifs, et maîtrise des flux de marchandises, de consommation économe de l'espace et de protection de l'environnement, des paysages et de l'architecture. »

+ Manque d'outillage

 « Les acteurs de l'urbanisme commercial, collectivités territoriales et commerçants, ont affaire à un droit à la portée mal définie qui pose des questions de fond et crée des incertitudes sur ce que chacun a le droit de faire : que peut comporter exactement le document d'aménagement commercial d'un SCOT ? Les prescriptions et le zonage du volet commercial d'un SCOT s'imposent-elles aux plans locaux d'urbanisme (PLU) et, au-delà, aux autorisations d'urbanisme ? Quels sont les liens entre le volet commercial d'un SCOT et les CDAC ? ».
De fait les documents d'aménagement commercial élaborés à ce jour sont marqués par une forte insécurité juridique et sont exposés à un risque d'annulation par le juge administratif. »

Cette faible qualité des textes en vigueur depuis 2008 est éclairée par la situation sur les CDAC : il ya un flou sur leur composition aboutissant des litiges (cas des voix des élus pouvant siéger à double titre...) qui ne sera levé que par la loi Pinel, en 2014 !

= Explosion des constructions sans maîtrise de l'urbanismes

« Indépendamment des faiblesses intrinsèques des règles d'urbanisme commercial issues de la LME, il faut aussi souligner que l'application de cette réforme s'est faite dans une certaine désorganisation. Des textes règlementaires tardifs et imprécis ont en effet créé un vide juridique qui a engendré un effet d'opportunité pour les promoteurs et les commerçants et permis une très forte croissance des surfaces commerciales »  (précisée dans l'étude en lien)

C’est donc bien « poursuite accélérée de la catastrophe urbanistique » qui caractérise ces dernières années…dont celle en cours

Cette dérive porte particulièrement sur la poursuite l'allongement de l'implantation de " boîtes  à chaussures" le long des axes d'entrées de villes, zones qui font l'objet d'un article spécifique, en lien. 

2. 4)  LES REFLEXIONS SUR L'EVOLUTION DES TEXTES
   
   

1. Ce que voudraient les Communautés :

« Si les outils dont disposent les communautés pour réguler l’urbanisme commercial existent bien, le flou juridique et les imprécisions qui entourent leur mise en œuvre restreignent drastiquement nos marges d’action effectives. J’en veux pour preuve les différents recours intentés contre les volets commerces de plusieurs SCoT » :

« Nous souffrons encore de la dualité du régime juridique de l’urbanisme commercial, écartelé entre le code de l’urbanisme et le code de commerce. J’estime qu’il est urgent de rétablir le dialogue qui existait historiquement ( !) entre le commerce et les villes, et de donner à l’urbanisme commercial une place à part entière dans la pensée urbanistique »

Ce serait donc le « flou juridique » et la « dualité du régime commercial » qui seraient la cause de la "non part entière de l’urbanisme commercial dans la pensée urbanistique" et l’inaction de la plus grande partie des Communautés face au dérapage généralisé exposé dans leur  rapport.

L'argument est un peu court compte tenu des informations fournies dans l'étude, qui montrent une autre faiblesse que celle des textes :

« 49% des communautés n’ont établi aucun document,ne serait-ce qu’une charte, pour fonder les débats sur les implantations

... dès lors que des tels débats auraient lieu : moins d’une communauté sur 5 organise un échange régulier sur les dossiers d’implantation et dans 39% seuls les dossiers les plus sensibles donnent lieu à un débat (qui /quoi définit le caractère de « sensibilité »). « Quelques communautés ont pris l’habitude de réunir le conseil communautaire pour statuer sur les projets d’implantation ».

Cause ou la conséquence de cette situation : "dans 39% des communautés l’aménagement commercial partage les élus  et dans 10% il les oppose », le tout sous le conduite d'un responsable du plus haut niveau pour ce domaine " le Président dans 49% des communautés et dans 27%, le Vice-Président en charge du « Développement économique » (plutôt de l’Etalement économique).

Avec pour résultats

Sur les 74000 ha de terres agricoles urbanisées en plus chaque année, de l’ordre de la moitié résulterait des activités commerciales, sujet qui apparaît ne préoccuper que 35% des communes (seulement 5% intégrant le sujet des coûts sociaux et environnementaux dans leurs décisions)

1. 2. Eléments apportés par le texte sénatorial de 2010 éclairant l'évolution des textes
   

sur la « définition législative des règles susceptibles d'être imposées par les SCOT aux implantations commerciales au nom des exigences d'aménagement du territoire »

• Changement de « gouvernance » :

« … changement complet de gouvernance : Intégration de l'urbanisme commercial au droit commun de l'urbanisme pour mettre fin à un système de double autorisation administrative prise sur le fondement du code de commerce et du code de l'urbanisme : les SCOT devront être complétés par un document d'aménagement commercial, le DAC… il y a une logique forte à confier au SCOT l'organisation générale du commerce, car cela correspond au choix du périmètre d'action intercommunale pertinent. »

La demande en deux temps, d’autorisation puis de permis de construire, devient la procédure unique de permis de construire, reprise dans la loi Alur

• Dispositions permettant l'organisation de la zone : il reste à voir ce qui figurera dans les textes en 2014
  

... il est bien clair qu'ils (dirigeants des entreprises du commerce) ne choisiront pas nécessairement d'eux-mêmes la localisation optimale du point de vue de l'intérêt général. Avoir des convictions libérales ne doit pas empêcher de constater pragmatiquement que le marché a parfois ses limites. La tendance économique spontanée, c'est en effet que les « locomotives » commerciales s'installent plutôt en périphérie, car le prix du foncier y est plus faible et les marges commerciales plus élevées. Pour inverser la logique économique centrifuge de localisation des commerces, pour redynamiser les zones de centralité urbaine, la puissance publique, à travers le DAC, doit donc avoir la faculté d'imposer à tel type de commerces, qu'il soit alimentaire, d'équipement de la personne, d'équipement de la maison ou de culture et de loisir, de s'installer dans les zones centrales.

Les outils offerts aux collectivités territoriales à travers le DAC seront de deux sortes :

 
1.  le DAC délimitera des secteurs d'implantation :

- les centralités urbaines

- les secteurs, autres que celle-ci, où les implantations de grande taille pourront être autorisées par le DAC sous réserve qu'elles respectent les conditions qu'il fixe ;

- enfin, les secteurs « résiduels », que le texte ne vise pas explicitement, dans lesquelles les implantations de plus de 1 000 m² seront interdites.

2. dans les zones d'implantation périphériques qu'il définit, le DAC pourra imposer des conditions aux implantations commerciales.

Le SCOT étant un document d'orientation à long terme, la temporalité du DAC ne peut pas être la même que celle du SCOT : votre commission, sur proposition de son rapporteur, a donc veillé à ce que les élus puissent faire évoluer le contenu de leur DAC très vite et sans formalisme excessif.

Pour devenir l'outil pertinent attendu par tous les élus soucieux d'aménagement du territoire, il faut que le DAC puise contraindre la localisation des implantations commerciales sur la base d'une typologie des secteurs commerciaux. Ces règles constituent une innovation dans le droit français de l'urbanisme, même si d'autres pays européens, comme l'Allemagne et les Pays-Bas, utilisent déjà ce type d'instrument avec succès."

"Les secteurs commerciaux ciblés par la typologie sont ceux qui jouent un rôle-clé pour la vitalité des centres-villes. C'est, en premier lieu, le cas des commerces alimentaires ou à prédominance alimentaire. Il s'agit en effet de commerces correspondant à une fréquence d'achat élevée, souvent quotidienne. La garantie d'un approvisionnement pour les habitants des centralités urbaines suppose donc que ces commerces soient localisés sur le lieu de vie de la population.

Une localisation centrale est également souhaitable pour des commerces dont la fréquentation peut être plus ponctuelle, mais qui ont cette propriété remarquable de remplir spontanément un rôle « d'entraînement », en ce sens que les autres commerces ont tendance à s'installer près d'eux pour profiter des flux de fréquentation qu'ils génèrent. En raison de ces phénomènes d'agrégation spatiale, la localisation de ces « locomotives » commerciales exerce un effet potentiellement dévastateur pour les zones centrales quand ils choisissent de quitter les localisations centrales pour s'implanter en périphérie urbaine, ce qui est le cas sous la législation actuelle, c'est en effet l'ensemble des commerces qui les suivent, avec pour résultat la dévitalisation inexorable des centres urbains des bourgs et villes moyennes.

Pour conserver des zones de centralité qui mettent à la disposition de la population une offre diversifiée de proximité, qui se caractérisent par un bâti dense permettant de limiter les déplacements automobiles et la consommation foncière, qui contribuent à renforcer l'attractivité touristique des lieux historiques et qui permettent de nouer des liens et des contacts sociaux essentiels à la cohésion de la société, il faut donc s'assurer que les commerces appartenant à l'un des grands secteurs d'activité ciblés par la typologie, du moins au-dessus d'une certaine taille, ne s'installent pas en périphérie.

  ... le développement des centralités urbaines repose sur deux piliers : l'aménagement et la planification : s'il est absolument nécessaire de mettre à la disposition des élus locaux des outils de planification urbanistique puissants, ces outils ne constituent pas la panacée; pour attirer les commerces, les élus doivent aussi aménager leurs centres en conséquence, prévoir le stationnement et la desserte, préempter les locaux disponibles et remembrer le tissu urbain pour mettre à la disposition des commerces les surfaces dont ils ont besoin "

• Dans le respect des contraintes de liberté d'établissement et libre concurrence
  
  « La jurisprudence constante de la Cour européenne de justice est que la loi ou le règlement peuvent poser des restrictions à la création ou à l'exercice d'une activité commerciale lorsque cela est justifié par la poursuite d'un objectif d'intérêt général. Il faut toutefois que ces dispositions juridiques s'appliquent de manière non discriminatoire et restent proportionnées à l'objectif poursuivi :
  

- ne doivent pas se fonder sur des considérations de nature économique et prendre la forme de « tests économiques » mesurant, notamment, l'impact de l'implantation sur les commerces existants ;

- doivent prévoir des critères suffisamment précis et objectifs.

Dans le dispositif prévu par la proposition de loi de 2010 l'autorisation est fondée sur le contrôle de conformité à des critères objectifs et précis : "conditions relatives la desserte, conditions du stationnement, normes architecturales, secteur d'activité du commerce, etc., constants d'un dossier à l'autre, et non des principes très généraux relatifs au développement durable et à l'aménagement du territoire »  : il reste à voir les dispositions qui seront retenues en 2014 pour objectiver la décision.

«la typologie des secteurs du commerce ne  réintroduit pas des critères d'analyse économique … elle est en réalité une variable qui relève tout autant de l'analyse urbanistique qu'économique.

La localisation des commerces, surtout les commerces de grande taille relevant de certains secteurs-clé, influence en effet fortement l'organisation urbaine et peut menacer des objectifs d'intérêt général comme la garantie d'approvisionnement des habitants des centres urbains, la lutte contre les déplacements automobiles excessifs, la préservation des espaces naturels et agricoles, la protection de l'attrait des centres-villes historiques ou la défense du modèle européen du centre-ville conçu comme lieu d'animation et de développement du lien social. ». Votre rapporteur ne voit pas au nom de quel dogme le droit de l'urbanisme devrait s'interdire de prendre en compte la variable qui exerce l'effet le plus puissant sur l'organisation de l'espace urbain. Il ne comprend pas non plus en quoi le fait de distinguer les commerces selon quelques grands secteurs types (comme le droit de l'urbanisme distingue d'ores-et-déjà les constructions selon qu'elles sont destinées à des locaux d'habitation, à des bureaux, à des entrepôts ou à des hôtels) suffit, en soi, à faire basculer la régulation du versant urbanistique vers le versant économique.

La typologie des secteurs du commerce doit rester suffisamment générique pour être simple et opératoire. Le législateur et, sur le terrain, les SCOT ne doivent pas enfermer le commerce, qui est une matière en constante évolution, dans des catégories étroites et figées.

Le projet de loi se contente de donner aux collectivités territoriales la faculté d'imposer certaines restrictions : celles-ci demeurent libres d'utiliser ou non ces outils en fonction de la nature et de l'acuité des problèmes d'aménagement qui existent sur leur territoire.

Ces restrictions, lorsqu'elles seront décidées, porteront seulement sur certaines portions du territoire des villes, en l'occurrence les zones périphériques. Il n'y a donc aucune restriction au commerce en général.

1. 5) LES PROJETS DE LOI ALUR ET PINEL
   
   
   
2. 1.     Loi Alur  (le 22 octobre au Sénat)  / synthèse et texte  : conf article antérieur en lien

Le SCOT devient le "document de référence pour construire l'armature commerciale d'un territoire en s'adossant sur l'armature urbaine" et en son absence

Le PLUI comportent des orientations d'aménagement et de programmation sur le développement commercial reprenant le contenu du volet commerce du Scot

La procédure d'autorisation d'exploitation commerciale est intégrée dans celle du permis de construire et la CDAC (commission départementale d’aménagement commercial) est consultée lors de son instruction : une seule procédure d’autorisation

1. 2. Point principaux sur l’urbanisme dans le projet de Loi Pinel (prévue au Parlement en janvier)
   "sur l'artisanat, le commerce et les très petites entreprises" : lien en fin d’article

Clarification et accélération des procédures de dépôt de dossier pour les porteurs de projets d’aménagements commerciaux

La Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) pourra s’’auto-saisir sur les projets de grande envergure donc ne plus intervenir seulement si un recours est déposé après autorisation par la commission départementale 

Les porteurs du projet de loi de 2010 jugent ce dispositif insuffisant mais l'objectif apparaît le même : fournir aux collectivités (urbaines/ d'agglomérations / de communes ...) la réglementation leur permettant d'assurer un véritable urbanisme commercial.

On peut penser, dans le contexte actuel, que cet objectif sera atteint par le jeu des amendements et des décrets d'application, de sorte qu'elles maîtriseront depuis l'orientation des implantations des commerces de plus de 1000 m2, dans le SCoT, jusqu'aux règlements de zones, dans le PLUi (dont la généralisation sera vraisemblablement maintenue après le passage de la loi Alur au Sénat, malgré le désaccord des maires des petites communes).

Complément sur une prise de position du Sénat d'octobre 2013 sur le sujet : confirmation de la prévision ci-dessus d’une forte pression vers le renforcement des dispositions sur l’urbanisme commercial des projets de lois Alur et Pinel sur la base des réflexions approfondies de 2010 (plus complète que ce que couvrent les projets de loi Alur et Pinel mais alors non concrétisées dans une loi)

En amont du passage en séance le 22 /10 la commission sénatoriale a estimé que « les conditions dans lesquelles la réforme de l'urbanisme commercial est abordée ne sont pas satisfaisantes. Introduite par voie d’amendement, segmentée entre deux textes, la réforme apparaît à la fois peu lisible, peu ambitieuse et juridiquement fragile". Elle a donc supprimé les dispositions introduites sur ce sujet par l'Assemblée nationale (alinéas 97 à 104 de l'article 58 et article 58bis) et a demandé que la réforme soit abordée de manière "plus cohérente, plus concertée et plus ambitieuse en tenant compte des travaux réalisés par le Sénat au cours des années passées" (citation de l’article* en lien)

*cet article rend compte aussi de propositions de modifications du projet de loi Alur sur le PLUI. Ce sujet fait l'objet d'un article complémentaire sur le  refus de PLUi et les Communautés suite au passage au Sénat, en lien.

A noter que le renforcement spécifique des dispositions d'urbanisme aux entrées de villes avait aussi fait l'objet d'un projet de loi sénatorial resté sans lendemain (conf article sur les entrées de villes mis en lien plus haut dans l'article) mais au stade actuel ce sujet n'a pas (encore)  été "réveillé".

     6).  CONCLUSION

Les collectivités vont avoir les outils qu'elles demandent pour pouvoir assurer pleinement le rôle attendu d'elles sur urbanisme commercial.

Il leur restera à démonter la volonté de faire partager une stratégie d’intérêt général au sein de leur zone, dans un domaine où interviennent des intérêts très divers. Nul doute qu’il leur sera utile de vraiment impliquer dans leurs choix les (associations d’) habitants des différentes communes.

Et ne pas se limiter à être le plus petit dénominateur commun entre les communes, sans prise sur le processus de dégradation de l'environnement qui résulte de la facilité.

Le tout en gardant à l’esprit que de vieilles attitudes peuvent être tenaces.

 Etude AdCF, en lien

Appel de l’AdCF, en lien

Projet de loi de 2010, en lien 

Article antérieur sur le projet de loi Alur, en lien

Projet de loi Pinel, en lien

INTRODUCTION

Les dommages « subsidence » causés aux bâtiments par les déformations du sol sous l’action de la sécheresse / réhydratation, sont couverts depuis 1989 par le régime catastrophes naturelles : précisions sur le régime catnat dans l’article sur l’assurance inondations, en lien .

Ce phénomène est particulièrement marqué dans des zones « d’argiles gonflantes » qui sont très nombreuses : la carte interactive, en lien, fournit le risque au niveau du  département puis de la commune.
 

La subsidence est un risque majeur :      

• plus de 444.000 sinistres avaient été entre 1989 et fin 2007, pour un coût de 4,1 milliards d'euros (dont le quart pour la seule année 2003) soit environ la moitié de celui des inondations pendant la même période.  
• l’augmentation en 2000 de 3% du prélèvement catnat sur les assurances dommages des habitations a été justifiée pour l’essentiel (2%) par la montée de son coût.  

De plus les études montrent que le réchauffement climatique va accroître ces phénomènes.

La première partie de l’article précise les importantes limites de la couverture de ce risque, du fait des conditions  générales du régime catnat et d’autre part des spécificités de la subsidence.

La seconde partie porte sur les aspects juridiques et techniques de la prévention des conséquences de la subsidence dans les constructions privées.

La troisième partie présente les évolutions à prévoir.

A noter que le Loiret est parmi les dix départements les plus affectés par le risque subsidence : par exemple entre 1989 et 2003, 182 de ses 334 communes y ont fait l’objet d’un arrêté catnat à ce sujet : conf lien en fin d’article sur la cartographie du risque dans le Loiret

LIMITES DE LA COUVERTURE DU RISQUE « SUBSIDENCE »

 Limites liées aus dispositions générales du régime catnat (rappel d’éléments de l’article sur la couverture des inondations)

• Pour que l’assurance CATNAT s’applique, un arrêté interministériel doit reconnaître que  « la cause déterminante des dommages est l’intensité anormale d’un agent naturel » : de nombreux rapports les estiment très arbitraires du fait de faiblesses dans les critères et d’un  processus de décision peu scientifique.
  Les mêmes analyses à ce sujet sont faites sur les arrêtés subsidence et inondations : conf article mis en lien dans l'Introduction
  
  

• Le régime catnat ne couvre que les dommages matériels directs non assurables « si les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises » 
  
  

Ces limites générales du régime catnat appliquées au cas de la subsidence sont intégrées au § suivant (leurs sources sont en lien dans le paragraphe ou en fin d'article)

Limites de la couverture CATNAT liées aux spécificités du  risque subsidence

Les enjeux du risque de subsidence pour le régime catnat sont considérables du fait :

• du coût des dégâts que ce phénomène peut provoquer sur un bâtiment (à noter pour l’illustrer que les franchises liées aux risques subsidences sont très supérieures à celles sur les inondations )
  
    
• de l’étendue des zones d’argiles gonflantes pouvant être affectées par une même forte sécheresse

 … aussi la tentation est forte de restreindre le périmètre des arrêtés en se fondant sur les 3 spécificités suivantes :

• c’est un phénomène lent : difficulté de prouver la relation de cause à effet entre un évènement climatique d’intensité anormale - des mouvements du sol - des dommages constatés
    

• les critères d’évaluation de l’importance du phénomène de subsidence dans une zone affectée par un évènement climatique ont évolué mais sont encore très critiqués 
  
  

• trop d’imprécisions dans la détermination des zones affectées par le phénomène climatique mis en cause : le maillage Aurore de Météo France, utilisé pour les définir étant unanimement jugé comme trop lâche
  

Les conséquences en sont particulièrement mises en évidence par les suites de la canicule 2003 :

• seule la moitié des 8000 communes ayant demandé un arrêté catnat naturelle en a bénéficié
   
  
• les sinistres des bâtiments situés dans les communes non retenues ont été à charge des propriétaires
  
  
• trois ans plus tard en 2006, les situations dramatiques qui en ont résulté était telles que le législateur a alors du mettre en place une "procédure exceptionnelle d'indemnisation pour les communes non reconnues en situation de catastrophe naturelle"
  
  
• six ans après la catastrophe, en 2009,  le Sénat en était à faire des préconisations pour "solder définitivement ce dossier complexe et douloureux »  et proposer des réformes 
  
  

La situation actuelle de la couverture est inchangée à ce jour : conf question écrite de juillet 2013, en lien

Extrait :

« Le rapport d’information n°39 du Sénat (2009-2010) soulignait déjà les imperfections existantes dans les critères de reconnaissance de catastrophes naturelles lors de la sécheresse de 2003. En effet, la plupart des sinistres liés à ce type de catastrophe était due à un phénomène de retrait-gonflement des sols argileux : ce rapport avait alors reconnu l’inadaption des critères de reconnaissance de catastrophe naturelle et une imperfection des zonages météorologiques qui ne permettait pas d’apporter une réponse claire aux sinistrés.

… Le rapport n°39, prévoyait plusieurs mesures à mettre en œuvre pour clarifier les critères de reconnaissance de catastrophes naturelles (mise en place d’une procédure d’alerte spécifique pour les communes exposées au risque argileux, élargissement de l’application du dispositif d’information acquéreur-locataire de biens immobiliers sur les risques majeurs auxquels ils s’exposent, mise en cohérence de l’information délivrée aux particuliers…). La question porte donc sur les mesures que le Gouvernement envisage pour clarifier et prévenir ce type de situation ».
( la réponse à cette question doit intervenir dans les mois, soit d’ici à février 2014.

DISPOSITIONS SUR LES CONSTRUCTIONS DANS LES ZONES A RISQUES DE

SUBSIDENCE

 Conf en lien le document sur les dispositions pour la résistance des constructions à la subsidence, établi après la sécheresse de 2003  

 

Ces dispositions :    

•  sont imposées dans les zones à risques figurant dans des Plans  de Prévention (PPR)Subsidence : conf en lien l’exemple du Tarn
  
  
• sont « fortement recommandées » dans les zones à risques de subsidence même en l’absence de PPR, car, comme le précise le document, leur non application dans ces zones peut  mettre en cause la prise en charge des dommages par le régime catnat (conf la cartographie du risque en introduction) 
     
•  se font comme suit dans les zones à risques (synthèse des dispositions précisées dans le document en lien ) :
  
  

  obligation d’une étude géotechnique spécifique pour fonder les dispositions de construction : le document spécifie les « missions » géotechniques à effectuer
  

  pour les constructions individuelles hors permis groupés : possibilité de s’affranchir de cette étude spécifique en appliquant des « dispositions techniques forfaitaires » spécifiées dans le document
  

  Ces dispositions techniques forfaitaires portent essentiellement sur une augmentation de profondeur minimale de fondations : des 50 cm du régime général (DUT 13 11) à 80 cm (zones de niveau de risque classé  B1) ou 1,20m (niveau de risque B2), sauf rencontre d’un sol dur non argileux lors de la réalisation.
  

  Elles comportent de plus des obligations et interdictions détaillées dans le document, à caractère général : conception des fondations et sous-sols, assainissement, plantations … ou correspondant à des situations particulières : terrains en pente, parcelles boisées …                

        
Obligations lors de la vente ou la mise en location de biens situés dans les zones  dans les zones à risque de subsidence : l’information à charge des vendeurs ou bailleurs est précisée dans le document en lien : elle doit mentionner le risque de subsidence lorsqu'il figure dans des arrêtés préfectoraux  ainsi que les sinistres ayant donné lieu à indemnisation dans des communes où un PPR est prescrit ou approuvé.
         

EVOLUTIONS A PREVOIR

Il ressort des diférentes analyses mises en lien dans l'article des convergences sur les axes d'évolution suivants :

• « objectivation » du phénomène de subsidence
  
  

• indemnisation moins large des sinistres de subsidence, notamment par l'exclusion des dégâts n'atteignant pas les structures mêmes des bâtiments et par l'institution de franchises majorées pour ce risque
  

• développement de mesures de prévention spécifiques au risque de subsidence et d'incitations à les mettre en oeuvre, incitations pouvant aller jusqu'à l'inéligibilité au régime catnat en cas de non-application de ces mesures
  

• participation plus active des assureurs au contrôle des déclarations de sinistres de subsidence et à la mise en oeuvre de la politique de prévention,

Un projet de loi d’avril 2012, mis en lien en fin d’article portait sur des modifications dans ce sens mais est resté sans suite :

•    exclusion de la couverture catnat des dommages relevant de la responsabilité décennale prévue au code civil.
  

• limitation de la couverture catnat aux seuls dommages compromettant la solidité de la construction ou la rendant « impropre à sa destination »
  

• renforcement de l’information sur le risque par les vendeurs et bailleurs lors des transactions sur des biens situés dans les zones exposées « définies par arrêté selon des critères et une procédure fixés par décret en Conseil d'Etat »
  
  
• transparence accrue sur les précautions prises dans la construction sur la subsidence « sauf  si l'absence de ce risque est avérée » : les précisions sur ce qui a été réalisé, sur la base des techniques définies par voie réglementaire et des recommandation de l’étude géotechnique du maître d'ouvrage ou du constructeur, devaient être annexées aux actes et titres de propriété pour suivre les mutations successives.  
  
  

Un autre axe d’évolution de la couverture de ce risque est exposé dans le document en lien d’une entreprise de réassurance : implication du secteur de l'assurance sur la couverture en considération du risque subsidence.


Cette solution y est soutenue du fait que :    

• des dispositions dans les bâtiments des zones concernées (exigées dans la construction neuve, elles feraient l’objet d’incitations pour l’existant) permettent de réduire très fortement les dommages causés par la subsidence et qu’une telle
  
  

• ce changement irait « dans le sens d’une responsabilisation de l’assuré … pour les immeubles nouveaux, seuls les dégâts de ceux qui ont été construits selon les normes correspondant au sol où ils sont fondés pourraient relever du régime « catnat », en cas de situation exceptionnelle. Cela permettrait de faire porter par le droit commun des assurances les faiblesses des bâtiments qui pourraient être évitées au stade de leur construction ».
  
  

CONCLUSION

La répétition de périodes de sécheresse va faire prendre de plus en plus conscience du risque subsidence, de l’étendue des territoires concernés, de son coût.

Les zones à risques identifiées sont consultables sur internet et auprès des services des villes / départements, ainsi que les précautions à prendre.

 
LIENS A DES SOURCES COMPLEMENTAiRES à celles mises en lien dans l’article : 

Les mouvements de terrain vont se multiplier en France      
 

Refus de constater l’état de catastrophe naturelle lors d’un épisode de sècheresse

Rapport du Sénat sur la subsidence

Contexte de l’élaboration par le BRGM de la cartographie du risque subsidence

Cartographie de l’aléa retrait- gonflement des argiles dans le Loiret (BRGM)  

Projet de loi d’avril 2012

Rapport sur le régime catnat (en amont du projet de loi de 2012)

 

L’article antérieur, en lien, sur la couverture du risque inondation par le régime « catnat »  précisait que le risque tempêtes relève, lui, entièrement d’assurances privées.

Ces deux types de risques, dont les montants de collecte sont du même ordre, sont donc couverts par des dispositifs très différents :

• Catastrophes naturelles : l’Etat, réassureur du régime catnat, fixe ses modalités : cotisation basée sur un même pourcentage sur le montant « dommages » quel que soit l’assureur, même définition des biens couverts, déclenchement des remboursements conditionné par un décret = un système uniforme
• Tempêtes : aucune de ces spécificités ne s’applique à la couverture du risque tempête car chaque assureur privé en fixe le montant, les risques couverts et les conditions, aucun décret de catastrophe n’est requis, l’Etat n’a pas de rôle de réassureur = chaque assuré, particulier ou entreprise, doit faire jouer la concurrence sur des offres où le risque tempête est généralement associé à d’autres : tempête, grêle et poids de la neige dans les contrats TGN ; tempête, ouragans cyclones dans les contrats TOC conçus pour les régions tropicales…

Les enjeux du risque tempête font l’objet de la Partie I

Tout serait donc bien calé sauf que c’est le contraire, comme le met en évidence le texte, en lien en Partie II, d’un responsable de la caisse de réassurance du régime catnat, la CCR : « Tempêtes versus catastrophes naturelles : un drame français », qui démontre l'absurdité du système actuel en se fondant sur une description détaillée de l’enchaînement d’erreurs de conception, de décisions d’application « sauve qui peut » et d’améliorations bricolées et pour celle finalement supposée résoudre les problèmes subsistants, abandonnée en chemin.

Tout l’édifice est pollué par deux problèmes de fond :  

- comment faire admettre dans des zones ravagées par des vents considérables que ce n’est pas une catastrophe naturelle et qu’il n’y a pas lieu de faire de décret pour le reconnaître … alors que population et élus ressentent qu’il apporte reconnaissance de la gravité du phénomène et meilleure couverture des sinistres  

- comment distinguer dans un arrêté de catastrophe naturelle des communes dans lesquelles le vent et l’inondation se sont combinées, dont les sinistres relèvent du plus favorable des deux régimes, de leurs voisines détruites « seulement » par le vent.

Le summum de l’aberration exposé dans le texte est que le régime catnat, qui pèse sur tous les assurés et les contribuables, a pris en charge des sinistres tempête de personnes ou entreprises qui avaient délibérément refusé de s’assurer contre ce risque, alors même qu'il n'est pas supposé intervenir dans ce domaine de risque!  
 

Partie 1           Enjeux liés au risque tempête : source en lien

Le montant des cotisations émises en 2010 au titre de la garantie tempête, grêle, neige (TGN) est estimé à environ 1,3 milliard d'euros, soit 8,9 % de l'ensemble des cotisations des assurances de dommages aux biens. 810 millions d'euros (soit 62 %) sont versés par les particuliers, 320 millions (24 %) par les entreprises et 180 millions (14 %) par les agriculteurs.

Les cotisations de la garantie TGN représentent 44 % des cotisations couvrant l'ensemble des événements naturels (3 milliards d'euros en 2010).

COTISATIONS 2010 TEMPETE GRELE NEIGE et CATNAT  (derniers chiffres parus)

VERSEMENTS SUITE A SINISTRES TGN

Mise en perspective historique du risque tempête, en lien

 Partie 2          « Tempêtes versus catastrophes naturelles un drame français » 

extraits de texte en lien :

« D'un point de vue assuranciel une tempête n'est pas une catastrophe naturelle  car la garantie légale d'indemnisation des catastrophes naturelles, mise en place en 1982, n'est censée viser que les dommages non pris en charge par les couvertures d'assurance traditionnelles. Or, les dégâts causés par les effets du vent font précisément l'objet d'une couverture spécifique dite « TOC » pour « tempêtes, ouragans, cyclones » depuis 1990.

En premier lieu, la confusion a été entretenue par la publication répétée d'arrêtés de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle après la survenance de tempêtes remarquables.

Dans le cas des tempêtes Lothar et Martin, par exemple, seules quelques communes ont effectivement été affectées par des inondations, alors que les arrêtés ont porté sur l'intégralité des communes de 69 départements… laissant aux assureurs le soin de faire le tri et d'appliquer les garanties appropriées.

Ensuite, il faut souligner l'aspect particulier de la procédure catastrophes naturelles, qui, en quelque sorte, atteste le soutien de l'État après une catastrophe. Sans cette reconnaissance officielle, les sinistrés ont le sentiment que l'ampleur du désastre subi n'est pas réellement prise en compte, que leur préjudice est minimisé, voire nié. En outre, beaucoup restent persuadés qu'elle leur permettra d'être mieux indemnisés. De nombreux élus locaux tiennent également à cette reconnaissance, soit par méconnaissance des mécanismes d'indemnisation, soit pour s'en prévaloir auprès de leurs administrés.

Enfin, les nombreuses évolutions que les deux garanties ont connues depuis leur mise en œuvre n'ont, semble-t-il, pas été suffisantes pour établir des limites claires entre leurs champs respectifs d'intervention. Pour le comprendre, il convient de revenir sur ces évolutions :

La garantie tempêtes est nettement plus ancienne que la garantie contre les risques de catastrophes naturelles, puisque la première est apparue dans les années cinquante, alors que la seconde n'existe que depuis 1982.

La couverture tempêtes, étendue par la suite au risque de grêle sur les toitures, comportait des limitations de garantie et des franchises élevées. Elle excluait l'indemnisation en valeur à neuf et ne prenait pas en charge les pertes indirectes. En outre, elle était relativement onéreuse, ce qui fait que son taux de pénétration est resté très limité.

La création du régime des catastrophes naturelles en 1982 en a logiquement généré de nouvelles réflexions sur la couverture du risque dû au vent (que le régime catnat n’était pas destiné à couvrir car l’assurance tempête pré-existait ).

… quelques mois après la prise d'effet du dispositif catastrophes naturelles en août 1982, la France fut frappée par des tempêtes exceptionnelles au mois de novembre, qui accentuèrent l'évidence de la carence des couvertures tempêtes. En raison de cette carence, et compte tenu de l'ampleur des dégâts, l'État consentit à ce que le nouveau régime prenne en charge les dommages causés par le vent.

… ce qui conduisit à indemniser, de la même manière, les personnes et les entreprises qui avaient pris soin de souscrire la couverture tempêtes et payé la cotisation correspondante, ainsi que celles n'ayant pas jugé utile de le faire. Il va sans dire que cela n'a pas vraiment été incitatif au développement de la garantie TOC.

… Pour tenter d'en finir avec cet épineux problème, les pouvoirs publics ont réitéré leur souhait de voir les assureurs mettre en place les conditions d'une généralisation de la garantie tempêtes.

Les assureurs reçurent le message. Ils firent des ajustements de la couverture TOC pour rapprocher ses conditions de celles de la garantie catastrophes naturelles et réduire l'attrait des arrêtés dérogatoires. Les limitations contractuelles d'indemnité ont ainsi été supprimées, les franchises quasiment alignées sur celles des catastrophes naturelles, et la couverture fut étendue au poids de la neige sur les toitures. On parla alors de garantie TGN pour « tempête, grêle, neige ».

… en 1984 la quasi-totalité des contrats des particuliers et au moins la moitié des contrats des entreprises étaient garanties contre les tempêtes. Certes, certains industriels persistaient à refuser de souscrire la couverture, mais on pensait néanmoins avoir réglé la question des périmètres de garantie.

La survenance d'une tempête majeure en octobre 1987 montra que tel n'était pas le cas. Cet événement dramatique provoqua la mort de quinze personnes et entraîna l'équivalent de 3,5 milliards d'euros de dégâts dans notre pays. Dans la mesure où il restait des entreprises dépourvues de garantie tempêtes, et compte tenu du fait que, même quand cette garantie existait, elle n'était pas toujours aussi large que la garantie catastrophes naturelles, les pouvoirs publics décidèrent à nouveau de faire paraître un arrêté dérogatoire.

De nouveau donc, la frontière entre les garanties tempêtes et catastrophes naturelles était sujette à caution. Pour autant, les choses devaient rester en l'état jusqu'en 1990.

Lorsque l'on souhaite avoir la certitude que l'ensemble de la communauté des assurés dispose d'une couverture d'assurance spécifique, le moyen le plus simple est de la rendre obligatoire. C'est par conséquent ce qu'a prévu la loi du 25 juin 1990 pour ce qui est de la couverture tempêtes.

De fait, un arrêt du Conseil d'État du 15 février 1991 démontra que les choses avaient encore besoin d'être précisées puisqu'il annula un avis défavorable de la commission interministérielle pour reconnaître l'état de catastrophe naturelle à la suite d'un orage ayant causé des dommages de vent et de grêle dans la ville de Dijon.

La loi de 1992 précisa simplement qu'il s'agissait des « dommages matériels directs non assurables ». L'ajout de ces deux petits mots avait pour but de mettre définitivement un terme à la prise en charge, par le régime catastrophes naturelles, de dommages provoqués par le vent, dommages forcément assurables puisque faisant l'objet d'une couverture spécifique et obligatoire.

La survenance, en 1995, des cyclones Luis et Marilyn, qui frappèrent sévèrement les Antilles françaises, en particulier Saint-Martin et Saint-Barthélemy, donna lieu à la première application du régime catastrophes naturelles en outre-mer.

Dans la pratique, les choses se révélèrent assez compliquées. En effet, si les couvertures catastrophes naturelles et TOC s'étaient harmonisées en métropole, tel n'était pas le cas en outre-mer. Dans ces zones très exposées, les assureurs avaient bien encadré leurs couvertures tempêtes avec des exclusions spécifiques et des limitations de garantie. La garantie catastrophes naturelles, généralement calée sur celle de l'incendie, était donc plus favorable.

Sur le plan de l'expertise, également, les difficultés furent nombreuses.

Au bout du compte, CCR se trouvait devoir supporter la presque totalité de cette sinistralité.

Le constat de ces problèmes fut à l'origine d'une nouvelle évolution législative avec la loi d'orientation pour l'outre-mer parue le 13 décembre 2000. L'un des effets de cette loi fut d'étendre l'obligation de couverture tempêtes à tous les contrats dommages aux biens et non plus seulement à ceux couvrant l'incendie, à l'instar de ce qui est prévu pour la garantie catastrophes naturelles.

Par ailleurs, s'agissant de l'indemnisation des dommages causés par les cyclones, elle disposa que, lorsque la vitesse du vent excède 145 km/h en moyenne sur dix minutes ou bien 215 km/h en rafales (ce qui correspond à peu près à des ouragans de classe 3 à 5 sur l'échelle de Saffir-Simpson), tous les dommages, quelle que soit leur cause (vent ou eau), seraient intégralement pris en charge par le régime des catastrophes naturelles. En deçà de ces vitesses, les garanties catastrophes naturelles et TOC continueraient de jouer séparément.

La loi de décembre 2000 a donc apporté une solution aux problèmes de répartition d'indemnité en cas d'ouragan de forte intensité. Toutefois, elle a également réintroduit une ambiguïté entre tempêtes et catastrophes naturelles puisqu'elle a explicitement prévu que des dégâts provoqués par le vent puissent être pris en charge par le régime catastrophes naturelles. De plus, pour des raisons de constitutionnalité, elle ne précise pas que cette prise en charge ne s'applique qu'en outre-mer.

Certes, le texte mentionne les « vents cycloniques », et les cyclones ou ouragans ne sont censés se produire que dans les régions tropicales. Cependant, force est de constater que, bien souvent, lorsque survient une tempête exceptionnelle, ce sont les termes « cyclone » et « ouragan » qui reviennent en boucle.

Le texte du projet de loi prévoit que la couverture catastrophes naturelles soit désormais pourvue d'une énumération précise des aléas garantis … mais ce projet de Loi, d’avril 2012, n’a jamais eu de suite.

Conclusion :

La dualité entre le régime « public » catnat et le régime privé couvrant le risque tempête conduit à un sac de nœuds (unité de mesure de la vitesse du vent)

Il y a de plus en plus de chances pour que le régime catnat, fragile et en déshérence comme exposé dans un article antérieur, ne s’applique pas en cas d’évènements exclusivement dus au vent, même si ça s’est déjà produit

Cette orientation vers l'application rigoureuse du régime catnat est illustrée par les exemples en lien sur des épisodes violents de grêle et de vent qui ont eu lieu récemment et n'ont pas donné lieu des arrêtés catnat, en  Côte d'Or, en Eure et Loir, en Auvergne ...


En conséquence c'est à chacun, personne, exploitation agricole, entreprise industrielle, de bien examiner précisément les clauses des contrats d'assurances privées car il y a des différences entre compagnies :

le texte en lien en Partie II précisant à ce sujet :

"il faut cependant préciser que, pour légale qu'elle soit, la couverture tempêtes comporte toujours des conditions fixées de manière contractuelle. L'assureur conserve la possibilité de prévoir des dispositions spécifiques telles que des valeurs d'indemnisation, des franchises, des exclusions ou des plafonds de garantie particuliers. Si rien de tel n'est prévu au contrat, alors la couverture tempêtes est alignée sur celle de l'incendie. Il s'agit d'une différence notable avec la garantie catastrophes naturelles qui, elle, ne peut excepter aucun des biens mentionnés au contrat ni opérer d'autres abattements que ceux prévus dans les clauses types "