Dans un premier temps :
qui ajoute que «avant nous avions un épisode grave tous les 5 ou 10 ans, maintenant ça revient tous les ans» (on verra plus loin la réalité des faits)
et « les premières estimations de la Fédération française des sociétés d'assurances (FFSA), prévoient pour les inondations qui ont frappé le Sud-Ouest de la France et les orages de grêle sur tout le territoire un coût global de 500 millions d'euros pour les assureurs français »
Le surcoût des catastrophes majeures potentielles porterait le coût moyen annuel des dommages économiques dus aux inondations à un montant compris entre 1 et 1,4 milliard d’euros par an»
Dans l’avenir l'impact sur ce coût de croissance de l'urbanisation des zones inondables va être encore accru par deux facteurs :
- l'aggravation des inondations liée au réchauffement climatique,
Ce n'est pourtant pas encore sensible ces 10 dernières années, contrairement à ce qui a été affirmé par l’assureur à l’appui de son augmentation de tarifs; le tableau suivant montrant que le coût annuel est resté autour de 400 millions d'euros / an comme les décennies précédentes :
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Coût
(milliards d’E) |
Part couverte par catnat
(env 50 %*) |
Observations
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Juin 2013
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Sud Ouest dont Gave de Pau
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0.7 ?
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0.35 + 0.15 grêle
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Oct 2012
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Gave de Pau
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0.3 ?
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0.15 ?
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2011
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Var (2)
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1,2
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0.7
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2010
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Vendée
Var |
2,5
1,2 |
1,4
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2009
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0,2
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2008
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0,4
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2007
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0,2
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2006
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0,2
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2005
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0,2
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2004
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2003
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Rhône Tarn Lot Aveyron
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1,5
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1,2
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2002
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Gard
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1.2
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1
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2001
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Somme Oise Eure
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0.3 ?
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0,5 (remontées de nappes)
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2000
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Gard
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1.2
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0,4
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Prime catnat passe de 9 à 12% des assurances dommages habitation
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1999
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Charente Gironde
AudeTarn Pyrénées
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0,8
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1998
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0,1
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1997
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0,2
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1996
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0,3
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1995
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Bretagne
Ile de France |
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0,7
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1994
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0,4
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1993
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1
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1992
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Vaucluse Ardèche Drôme
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0,6
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1991
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0,1
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1990
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0,5
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1989
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1988
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Gard
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0,55
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Ce régime, instauré par la loi du 13 juillet 1982, est obligatoire dans tout contrat de dommages aux biens pour couvrir ceux dus à l’« intensité anormale d’un agent naturel ».
Il couvre les inondations, la sécheresse et les mouvements de terrain, mais pas les tempêtes, dont le risque est couvert par les assurances privées incluant aussi la grêle et le poids de la neige, comme précisé dans l'article en lien sur le sujet
« Proportionnelle » : l’assureur cède à l’Etat, réassureur, une certaine proportion des primes qu’il encaisse et celui-ci prend en charge une proportion équivalente des sinistres
« En excédent de perte annuelle (stop loss) » : prise en charge par l’Etat, et sans limite, de tous les coûts dépassant un seuil défini avec l'assureur, celui-ci n’ayant donc jamais à dépenser plus que ce seuil, quel que soit le niveau de sinistralité.
Analyses de nombreux rapports sur le régime catnat des inondations / évolutions à prévoir :
De ces rapports, qui vont de 1997 (rapport interministériel Bourrelier) à 2012 (rapports de mission sénatoriale et de la Cour des Comptes) il ressort que :
- la couverture par le régime catnat d’inondations répétitives dans une zone est un dévoiement car une succession de sinistres intervenant toutes les quelques années au même endroit ne relève pas de l’« intensité anormale d’un agent naturel ».
ou
. durcissement du régime catnat incitant réellement à la prévention : semble difficile à « faire passer » avant le constat de carence face à une inondation vraiment majeure
...effet de déresponsabilisation générale ... c'est un système de facilité dépourvu de signaux d'alerte et comme tel préparant à des réveils douloureux pour tous. À aucun moment les assureurs n'ont engagé de recours pour sanctionner les défauts flagrants de prévention, contrepartie considérée dans les manuels comme indispensable au fonctionnement sain d'une mutualisation, et lorsque certaines mutuelles ont commencé à réagir devant des situations qui leur paraissaient abusives, elles ont soulevé un tollé général. » Un constat d’autant plus étonnant que la loi de 1982, dès son article I alinéa 3, prévoit que : « sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité d'un agent naturel"
La loi d'indemnisation de 1982 n'a en réalité pas été appliquée », pourra encore écrire Paul-Henry Bourrelier, « elle indiquait explicitement que l'indemnisation était de droit si les mesures de précaution classique, traditionnelles avaient été inopérantes, chose que jamais aucune compagnie d'assurances ni l'État n'a vérifiée. Lorsqu'il y a une catastrophe, l'aspect victimisation, qui est bien connu, fait que le préfet transmet immédiatement le dossier de déclaration de catastrophe naturelle en disant que c'est un événement imprévisible, etc... et les préfets des plus influents, où les services préfectoraux des plus efficaces, font passer les dossiers des maires, personne ne posant la question des mesures de prévention
Mais qu’est ce qu’un événement d’« intensité anormale » ? D’où un traitement variable de situations identiques : installer une commission permanente (élus, experts et personnalités qualifiées, représentants des assurances) chargée des donn"er un avis au Gouvernement préalablement à la publication de l'arrêté constatant « l'état de catastrophe naturelle
Il s’agirait donc pour les assureurs, sur le modèle de ce qu’ils font déjà en matière de vol par exemple, de définir les dispositions de protection que doivent prendre les particuliers, avec une possibilité d’appréciation contradictoire.
Réglementer et étendre la notion de « dégâts des eaux » de manière à élargir le champ de la prise en compte par le régime assurantiel de droit commun des dégâts qui ne relèveraient - plus du régime « catnat ».
Le projet de loi qui a été préparé ne s’applique qu’aux biens des collectivités et aux grandes entreprises, lesquelles négocient leurs contrats avec les assureurs. Une telle mesure ne présente donc guère d’intérêt : c’est du pur affichage ! "
- Rapport de 2004 de mission ministérielle :
« La tarification uniforme conduit donc à une situation très préjudiciable : en l’absence d’informations sur les risques et d’incitations à la prévention, les catastrophes naturelles sont vécues essentiellement comme une fatalité. Ce qui se traduit par un coût excessif pour l’ensemble de la collectivité.
- Site Institut des Risques Majeurs, en lien : synthèse des conclusions ci-dessus sur la base d'un rapport interministériel de 2005, en lien, qui les a intégrées :
"le régime mis en place en 1982 a atteint ses limites et doit être réformé
- imprécision et fragilité du cadre juridique et le recours insuffisant à une expertise scientifique incontestable pour définir et caractériser les catastrophes naturelles
- prévention des risques et la responsabilisation des acteurs
- dommages causés aux constructions par les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols : aussi couvert par le régime catnat, second pour le coût après les inondations, le risque "subsidence" fait l’objet d’un article distinct, en lien
CONCLUSION :
« Pas moins de 77% des collectivités touchées par des catastrophes naturelles en série depuis février 2010 auraient subi des hausses de primes et/ou de franchises difficilement supportables. Et pour bon nombre d’entreprises, cela aurait même été jusqu’à des résiliations de contrats au 1er janvier 2013.
C'est ce qu'affirme dans une question écrite au ministre de l'Economie, le député Olivier Audibert-Troin, qui dénonce cette situation et les promesses non tenues de la FFSA, du Gema et du médiateur, "qui avaient parlé à l’époque de bienveillance( !) envers les assurés »
En sa qualité de président de la communauté d'agglomération dracénoise l'élu a non seulement recensé les difficultés des communes de son territoire, mais aussi interrogé celles qui avaient été touchées en Vendée en 2010 (on se rappellera à ce sujet ,conf article antérieur en lien, les manoeuvres locales sur le PPRI et la mise en examen du maire qui en a résulté pour mise en danger de la vie d'autrui) « Le budget des collectivités aujourd’hui est en train d’exploser ; elles peuvent très difficilement subir des hausses de cette ampleur. Notre communauté d’agglomération a ainsi vu sa prime dommages aux biens majorée de 300%. C’est insupportable. Plusieurs assureurs se sont retirés du marché, et les rares qui souscrivent encore en profitent, d’autant qu’il s’agit d’une assurance obligatoire donc nous n’avons pas le choix. Mais c’est un détournement de la loi de 1982 », explique Olivier Audibert-Troin. " (voir rapports ci-avant : le détournement de la loi de 1982 a contraire été établi comme la volonté de faire couvrir par un régime de catastrophes naturelles des sinistres qui se reproduisent fréquemment aux mêmes endroits)
Donc inutile d’insister sur ce que devront probablement se préparer à vivre un jour sur le plan assuranciel ceux qui décident de s’implanter dans des zones où il y a risque d’inondations récurrentes : devoir s’assurer par contrat privé « méga dégâts des eaux » en dehors du régime catnat, au prix fort car en dehors de
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Le présent article développe le sujet de l’intérêt à agir
des personnes et associations figurant dans l’article antérieur, en lien, sur la 1ère Ordonnance sur l’urbanisme de 2013, qui le redéfinit
Evolution sur l’intérêt à agir des personnes:
L’article 1er de l’Ordonnance précise qu’une personne ne pourra formuler de recours que « si la construction ou l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L261-15 du code de la construction et de l’habitat, en lien»
Précision du Ministère :
« Aujourd’hui, il est possible de déposer un recours alors qu’on habite Marseille et que le projet est prévu à
Brest, en prétextant qu’on avait l’intention de s’installer à deux pas »
L’intérêt à agir s’appréciera à la date d’affichage en mairie de la demande d’autorisation.
Evolution pour les associations :
L’article 3 précise que « Lorsqu’une association régulièrement déclarée et ayant pour objet principal la protection de l’environnement au sens de l’article L141-1 du code de l’environnement, en lien, est l’auteur du recours elle est présumée agir dans la limite de la défense de ses intérêts légitimes »
Extrait de l’article
L141-1 : Lorsqu'elles exercent leurs activités depuis au moins trois ans, les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la
protection de la nature et de la gestion de la faune sauvage, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant
pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et, d'une manière générale, oeuvrant principalement pour la protection de l'environnement, peuvent faire l'objet d'un agrément motivé de
l'autorité administrative.
Ces associations sont dites "associations agréées de protection de l'environnement".
Cet agrément est attribué dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Il est valable pour une durée limitée et dans un cadre déterminé en tenant compte du territoire sur lequel
l'association exerce effectivement les activités énoncées au premier alinéa. Il peut être renouvelé. Il peut être abrogé lorsque l'association ne satisfait plus aux conditions qui ont conduit à
le délivrer.
Il est clair que l’Ordonnance vise les associations dont les participants n’entrent ni dans la définition de l’intérêt à agir du §I ni dans une action collective d’intérêt général avérée.
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L’ordonnance en objet entre dans le programme 2013 de modifications des règles d’urbanisme annoncé en mai, conf article antérieur en lien
Le texte, en lien, 1ère des 7 ordonnances prévues pour 2013, a été adopté par le Gouvernement et entrera en vigueur à la rentrée (un mois après publication au JO).
Son objectif est d’accélérer le traitement des recours et de dissuader des recours malveillants ou même « maffieux ».
En effet, selon le Ministère « les recours concernent actuellement 25 à 30 000 logements et peuvent bloquer un projet pendant un à six ans selon la bonne ou la mauvaise foi du requérant ».
Par exemple 70% des permis de construire donneraient lieu à un recours en justice à Marseille
Synthèse des modifications :
Les conditions pour faire un recours sont redéfinies : détail dans un article spécifique, en lien
L’intérêt à agir des personnes est fondé sur des conditions d’impact le limitant dans le temps et dans l’espace.
Les associations répondant à des conditions d’action de protection de l’environnement sont présumées agir dans la limite de la défense d’intérêts légitimes
Lorsqu’un recours excède la défense des intérêts légitimesdu requérant et cause un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander au juge administratif de condamner l’auteur à lui allouer des dommages et intérêts.
Toute transaction par laquelle une personne ayant demandé au juge administratif l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager s’engage à se désister de ce recours en contrepartie du versement d’une somme d’argent ou de l’octroi d’un avantage en nature doit être enregistrée conformément à l’article 635 du code général des impôts, conf lien
Commentaire, tiré de l’article en lien :
Le texte prévoit de réduire le délai des traitements de contentieux, notamment en permettant la régularisation du permis en cours d’instance par le tribunal, par exemple « lorsqu’un vice entraîne l’illégalité du permis alors que les autres motifs d’annulation ne sont pas fondés ». Cela permettra au porteur du projet de construction de ne pas avoir à reprendre la procédure d’autorisation dans son ensemble, en apportant simplement les modifications nécessaires au permis. »
Associations de protection de l'environnement
Une association de protection de l'environnement possède des facultés particulières pour engager des procédures devant la justice. Elle occupe égaleme
Précisions sur l'agrément des "associations de protection de l'environnement" autorisées à recourir contre des projets, dans le cadre des nouvelles dispostions.
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. alors qu’au même moment le Gave de Pau vit une catastrophe « exceptionnelle » de même ampleur qu’il y a 8 mois …
... et on peut se rappeler par exemple qu'en 2010 puis 2012, le Var avait été ravagé par deux catastrophes à 16 mois d’intervalle.
Chacun peut choisir de s’implanter dans une zone inondable dès lors que le bâtiment a obtenu un permis de construire, donc respecte les règlements de la zone … mais a tout intérêt à tenir compte d’autres critères dans la décision.
L’article comporte 4 types d’informations :
- Ce qui est certain lorsqu’on considère l’investissement en zone inondable
- Ce qui évolue
- Ce que recouvre la « résilience »
- Les conséquences qui découlent de ces éléments
A noter que le classement en zone noire, plus rare, peut être moins « spoliant » ! En effet il implique la cession du bien à la puissance publique et certains ont pu faire une bonne affaire (conf gabegie Xinthia : rapport de la Cour des Comptes figurant dans les sources ) … mais il est prudent de ne pas trop y compter.
(outre le sujet de la résilience, qui fait l’objet de la partie suivante)
Du fait de cette situation on peut prévoir la recherche de plus en plus fréquente par les assurances de la responsabilité des collectivités dans les causes des sinistres, comme l'illustre l'article en lien, sur la plainte contre un département (Territoire de Belfort) suite à une rupture de digue ayant abouti à sa condamnation, pour avoir provoqué un sinistre pour 1000 riverains / 150 maisons (550 parties), dont le montant sera naturellement couvert par l'impôt s'il perd en appel.
.
. en 2010, suite à la tempête Xinthia et aux inondations du Var l’article en lien mentionnait à ce sujet « les sénateurs proposent notamment de moduler la taxe locale d'équipement sur les permis de construire en fonction du risque, les populations protégées payant de ce fait une contribution à leur protection ».
. la question d’une surtaxe foncière dans les zones inondables se pose d'évidence pour couvrir les coûts de prévention : protection / développement de résilience … et de remise(s) en état après catastrophe (s), l'article en lien résumant la tendance « lourde » que l’investisseur en zone inondable doit avoir à l’esprit :
«un minimum de justice serait de majorer les impôts fonciers, locaux et assurances pour les propriétaires en zones déclarées à risques »
Il provient du domaine de la résistance des matériaux : capacité de reprise de forme après soumission à un effort.
Le document du CEPRI, en lien met en exergue des limites de la résilience que tout investisseur potentiel en zone inondable doit avoir à l’esprit,
Dans tous les autres cas il y aura des dommages, d’autant plus importants que l’inondation est importante.
Cette impossibilité d’engagements de résultats sur des dispositions de résilience aux inondations est mise en évidence par la comparaison avec le domaine des séïsmes, dans lesquel ils existent.
Pire, ces guides comportent des mesures sur lesquelles il n’y a actuellement pas de consensus, comme le souligne le document du CEPRI en lien ci-avant
Remontées de nappes, qui peuvent durer des semaines dans le cas B : risques d’infiltrations et désordres dans la structure comme dans le document du BRGM en lien
Le document du CEPRI en lien ci-avant indique les cas d’application de 3 stratégies pour développer la résilience, qui s’appliquent lorsque les courants ne sont pas forts : Eviter = construire sur pilotis (ou flottant), Résister = empêcher l’entrée d’eau, Céder= faciliter la traversée du bâtiment par l’eau
Une liste des recueils de bonnes pratiques est mise en lien, qui inclut ceux ci-dessous :
« Comment mieux construire ou rénover en zone inondable », en lien plaquette de DREAL Centre / Agglo d’Orléans).
Son titre illustre les limites soulignées : on n’en est pas à « Comment construire en zone inondable ».
« Référentiel de travaux de prévention du risque d’inondation » : catalogue de mesures établi par le Ministère en charge de la construction et de l’environnement.
Au stade actuel et pour longtemps, la résilience en zone inondable est une orientation et une recherche mais pas un engagement de résultat sur les conséquences, comme le montrent les affirmations suivantes du CEPRI :
« Une norme du bâtiment “para-inondation”, à l’instar des bâtiments parasismique, semble, de l’avis des experts, difficile à établir »
On en est bien dans ce domaine à un stade amont de la recherche, comme le montre le document de 2012 en lien
il reste à chaque intéressé à se demander si c’est une bonne idée d’investir dans de telles zones , compte tenu des différents facteurs évoqués dans l'article , en particulier l'absence de garantie de la "résilience" sur les conséquences pendant et après une inondation catastrophique et tout ou partie de ce qui en résulte : franchises / préjudices restant à charge, augmentation de montant d'assurance, perte de valeur de revente suite a reclassement de la zone ...
De manière plus générale, à chaque fois qu’il est possible de ne pas "se tirer une balle dans le pied" cela semble une meilleure option que d'investir pour se blinder ledit pied, a fortiori s’il y a toutes les chances de constater ensuite que le blindage a été insuffisant.
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- INTRODUCTION :
Un dispositif de modification des règles d’urbanisme a été lancé le 2 mai. Il prévoit des ordonnances dans les 4 mois puis un projet de Loi avant l’été, pour :
-
relancer la construction dans un contexte de forte crise de ce secteur
-
accroître l’application d’orientations du Grenelle de l’Environnement.
Cet article a pour objectif de synthétiser les mesures prévues, dont le détail est en lien :
§ II : Mesures « techniques » de court terme pour faciliter / accélérer la construction, objet des ordonnances
§III : Mesures
« stratégiques, devant faire l’objet
du projet de loi.
L’article comporte des observations sur ces mesures : pour éviter d’aboutir à une ville mal vivable, ce qui irait à l’encontre des
objectifs de développement durable.
En effet la qualité de vie, influe sur la densification (elle est une condition essentielle pour attirer de nouvelles activités et habitants) mais aussi sur la mixité sociale, qui disparait si,
compte tenu des conditions de vie dans la ville, les habitants qui le peuvent s’en éloignent : conf, en lien,
l’article antérieur à ce sujet « Complexité de la densification et risques d’atteindre des objectifs très différents de ceux visés »
- MESURES PREVUES PAR ORDONNANCES
Ces mesures interviennent dans un contexte lié à la situation du secteur de la construction et à l’action décidée en mars pour le relancer, qui font l’objet d’un article antérieur, en lien
Faciliter la transformation de bureaux en logements « en permettant de déroger aux règles imposées par les plans locaux d’urbanisme (PLU) ».
L’objectif de transformer massivement des bureaux en appartements fait réfléchir sur des évolutions de villes fondées sur la multiplication de
bureaux.
Limiter les contraintes en matière de stationnement : « certains plans locaux d’urbanisme fixant des contraintes disproportionnées en termes de nombre de places à prévoir par logement construit ; les obligations de réalisation de places de stationnement à la charge des constructeurs de logements seront réduites dès lors que le projet est situé à proximité de transports collectifs ».
Une mise au clair des conséquences prévues s’impose, en particulier sur la base
de retours d’expériences. En effet beaucoup d’habitants sont « multimodaux » avec l’obligation de fait d’utiliser la voiture pour certaines de leurs activités.
Pour éclairer la question,
un document du Certu, en lien, fournit un retour d’expériences à ce sujet dans les éco-quartier : il ressort des conclusions, ci-après, que fin 2011
on ne savait pas grand chose en France sur ces conséquences
.
« … plusieurs interrogations subsistent logiquement sur ce dont les éco-quartiers seront finalement porteurs en matière de déplacements. À qui s’adresseront ces nouveaux « morceaux de ville » et quels besoins de déplacements devront-ils réellement satisfaire Quelles sont les ambitions qu’ils pourront atteindre en matière de transfert modal et de rééquilibrage des modes de déplacements ? Comment les avancées dont ils pourraient être porteurs se diffuseront au sein de la ville dans son ensemble ?
Il est évident que nous nous trouvons aujourd’hui en France à un état d’avancement insuffisant des projets pour répondre à ces questions et à bien d’autres. Si tous les éco-quartiers étudiés ne sont pas au même stade d’élaboration, beaucoup sont encore en phase de projet ou de conception. Or l’on sait que des intentions à la réalité de la mise en œuvre et à l’usage, il peut y avoir des décalages. Il faudra donc laisser ces projets sortir de terre et vivre quelque temps, avant de dresser un véritable bilan et de juger des avancées effectives de cette première génération d’éco-quartiers en matière de déplacements. »
Il semble donc que la réduction forte et systématique des parkings dans les constructions est actuellement hasardeuse du fait de la possibilité d’effets pervers imprévus.
- Favoriser la surélévation d’immeubles : « les règles de densité limitée inscrites dans les documents d’urbanisme brident la construction à des endroits où l’environnement immédiat permettrait de prévoir des projets plus hauts ou plus denses. Pour encourager la densification des espaces urbanisés, la surélévation d’immeubles et la construction sur les « dents creuses » (qui consiste à alignement la hauteur entre bâtiments mitoyens) seront facilités. ».
Il apparait y a un amalgame dangereux entre le remplissage des dents creuses, l’alignement des hauteurs de constructionset la surélévation « de 1 ou 2
étages » au dessus des hauteurs fixées dans les PLU.
-
Raccourcir les délais :
« une procédure intégrée pour le logement permettrait de faciliter la réalisation d'opérations
considérées d’intérêt général. La durée de traitement des contentieux juridiques pourrait être
réduite grâce à un certain nombre de dispositions » : il ne faut pas que ce soit au détriment de
l’implication des habitants dans l’évolution de leur ville, dont l’importance est rappelée dans le même texte (conf ci-après)
- Lutter contre les recours mafieux « déposés devant le juge administratif contre des permis de construire, dans l’unique but de monnayer leur retrait : encadrement dans le temps et dans l’espace de l’intérêt à agir des personnes physiques ou morales (autres que les associations agréées), l’enregistrement devant le fisc des transactions scellant le désistement du requérant oui encore la possibilité, pour le bénéficiaire du permis de construire, de demander des dommages et intérêts ».
La justice a déjà évolué sur la prise en charge des plaintes contre les recours :
conf lien
Le sujet est difficile : comment plus dissuader/sanctionner suffisamment les recours abusifs, a fortiori maffieux, sans rendre plus difficiles les recours justifiés et de bonne foi.
- MESURES PREVUES POUR LE PROJET DE LOI
- Permettre la densification des quartiers pavillonnaires : « des limites seront posées à la possibilité, pour les PLU, de fixer une taille minimale de terrain et une densité maximale des constructions trop souvent déterminées indépendamment de la morphologie urbaine ».
Cette formulation est peu claire, la question majeure étant l’enjeu de la
transformation d’un quartier agréable en fonction du projet urbain global : il n’y a aucune raison de laisser détruire un quartier pavillonnaire par des opérations disproportionnées dès lors
que des espaces adaptés suffisants existent par ailleurs, friches, dents creuses…. , mais bien entendu la proximité d’une infrastructure majeure de transport, comme un tram, change la vocation
d’un quartier peu dense.
-
Favoriser le reclassement en
zones naturelles des anciennes zones à urbaniser, pour
lutter contre l’étalement urbain : « les zones classées à urbaniser il y a plus de 10 ans et qui ne font l’objet d’aucun projet
d’aménagement seront reclassées en zones naturelles ».
Donc possibilité d’apparition de projets « sur le papier » dans de telles zones pour y conserver le classement « à urbaniser »
-
Protéger les espaces agricoles
et naturels : « le mitage s’avère coûteux en termes d’équipements, de services publics et de réseaux. Il est en outre consommateur de terres cultivables et préjudiciable à la qualité des paysages » : réaffirmation d’un thème central du Grenelle de l’Environnement.
« Certains principes limitant la constructibilité seront renforcés » ainsi que le rôle / champ d’intervention des Commissions départementales de consommation des espaces agricoles (CDCEA).
- Réaliser des études de densification dans les documents de planification : « pour fournir aux décideurs locaux un cadre de réflexion et les éléments d’un débat qui deviendra ainsi incontournable » On peut espérer que c’est déjà le cas, mais on observe dans les faits un flottement dans le couplage entre densification et études des déplacements, ce que la loi pourrait d’évidence mieux imposer.
- Moderniser les règles d’urbanisme : pour « réduire les délais qui pénalisent la construction de logements, mais aussi renforcer la participation des citoyens et favoriser le développement de formes d’habitat alternatives » .
Renforcer la participation des citoyens tout en réduisant les délais =
?
Formes d’habitat alternatives = ?
- Favoriser les plans locaux d’urbanisme intercommunaux : « à l’heure actuelle, les communautés de communes et les communautés d’agglomération n’exercent pas de plein droit la compétence d’élaboration du plan local d’urbanisme (PLU).
Or l’aménagement durable du territoire passe par l’élaboration de
documents d’urbanisme à l’échelle intercommunale : transfert automatique de la compétence PLU au niveau intercommunal »
Conf article antérieur, en lien, sur la
systématisation des PLUI
- Renforcer la participation des citoyens en amont des projets « essentielle à l’acceptation du projet et permettant par là-même de limiter les risques de contentieux », avec « accès aux documents d’urbanisme facilité par la création d’un géo-portail national de l’urbanisme ».
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Impact à Gien de la crue la plus faible du tableau (2003)
Cas des Plus Hautes Eaux Connues
Espèce
rencontrée sur les bords de Loire
Il s’agit d’un renforcement très important des dispositions, dont le contexte et le contenu font l’objet de deux articles antérieurs :
Deux contraintes du projet de PPRI font l’objet de ces premières réactions, certaines virulentes, d'entreprises en zone inondable qui veulent s'y étendre (« créer un collectif pour nous défendre »), d’autres plus feutrées (« le mieux est parfois l’ennemi du bien ») ou utilisant des exemples qui n’en sont pas (« une femme a du faire construire à Isdes, ne trouvant pas de terrain (inondable) à St Denis en Val, d’où un bilan carbone … »).
et d’autre part comme assurés alimentant le fonds de couverture des risques naturels, dont 80% couvre des inondations, lequel est estimé actuellement très insuffisant alors qu’il "pompe" déjà 12% du montant "dommages" de toutes les assurances habitations et 6% de celui des assurances auto (conf plus loin).
(en lien les hauteurs d’eau dans différentes villes lors des grandes inondations de la Loire)
« La presque totalité du val d'Orléans a été inondée lors des grandes crues de 1846, 1856 et 1866 par rupture de la levée. L'extension de la zone inondée a été un peu différente en fonction de l'endroit de la brèche et du moment où elle s'est produite. En effet, plus la brèche était située en amont, plus la zone inondée a été importante.
Ainsi c'est la crue de 1846 qui a provoqué l'inondation la plus étendue vers l'amont, jusqu'à Sigloy (brèche à Ouvrouer-les-Champs au lieu-dit "Marmagne"). Il est à noter que pour des crues antérieures, des brèches s'étaient ouvertes à l'origine même de la levée, au lieu-dit "Bouteille". Mis à part quelques points hauts isolés, tout le val d'Orléans à l'aval d'Ouvrouer-les-Champs a été inondé.
Lors des crues de 1856 et 1866, la levée a cédé à Jargeau, à proximité de l'endroit de l'actuel déversoir. L'inondation n'est pas remontée au delà d'Ouvrouer.
Enfin, la crue d'octobre 1907 (la plus forte du XXème siècle) a inondé la partie aval du val d'Orléans (communes de Saint-Hilaire-Saint-Mesmin et Saint-Pryvé-Saint-Mesmin), par contournement de la levée à son extrémité aval. »
Il en est ressorti l’urgence de finir de mettre en place / actualiser les PPRI, l’exigence de leur application rigoureuse et la recherche réelle des responsabilités sur ce qui est apparu anormal.
En effet le TA stipule que « les préjudices liés à la perte de valeur vénale du terrain et de la maison n'ont pas été considérés comme ayant un lien direct et certain avec la délivrance du permis de construire ». En effet, ils résultent, selon le tribunal, « de la situation même du terrain en zone inondable» (implicite : que les demandeurs de Permis de Construire ne pouvait pas ignorer).
En conséquence l’indemnisation obtenue (15000E) pour la faute commise par la commune de délivrer un permis de construire en zone notoirement dangereuse est de très loin inférieure à la demande au titre de préjudice matériel et moral (576000E) … ce qui devrait faire réfléchir.
ils déclarent, autant et aussi longtemps que possible, que "toute la chaîne est responsable, mais d’abord (évidemment) l’Etat, qui n’a pas... etc "
puis participent aux expressions de mécontentement sur le nouveau PPRI, les assurances …
enfin critiquent les lenteurs des aides ... car il faut que la collectivité nationale vienne vite s'occuper des victimes des règlements locaux « pas trop durs » et des permis de construire qu'ils ont accordés en zones inondables (conf lien).
« un minimum de justice serait de majorer les impôts fonciers, locaux et assurances pour les propriétaires en zones déclarées à risques, [...] »
Le choix de d’implanter ou d’étendre des constructions dans des zone inondables, grâce à des règlements concertés pour n’être pas « pas trop durs», est :
Le sujet de l’investissement en zone inondable, incluant l’argument « résilience », fait l’objet d’un article en lien
Le sujet de l'évolution de l'assurance en zone inondable fait l'objet d'un article en lien
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-
INTRODUCTION / CONTEXTE
Le 21 mars ont été annoncées des mesures, en lien, destinées à relancer la construction face aux besoins de logements et à la crise d’un secteur qui représente 6,3% du PIB et 7,5% des salariés du secteur marchand, ce qui conduit à clarifier la situation actuelle.
Le présent article regroupe des informations sur l’évolution de ce secteur, avec des observations sur les données et des analyses d'experts permettant une mise en perspective des mesures prises .
Les informations sont regroupées comme suit dans l'article :
II. Eléments globaux sur la construction de logements : cette partie agrège deux situations très différentes précisées dans les § suivants
III. Précisions sur le
Secteur social : construction par les organismes sociaux (qui logent 16
à 17% des ménages),
dont l’évolution est conduite par les pouvoirs
publics en fonction des possibilités et priorités budgétaires
IV. Précisions
sur le Secteur privé : construction pour des propriétaires occupants ou la mise en location par des bailleurs privés (respectivement 57% et 21%), dont l’évolution est
constatée, car elle dépend à la fois du contexte économique et de l’effet d’incitations, d’où des écarts qui peuvent être importants avec ce qui est anticipé/annoncé.
(le solde est constitué par les
locations en meublés, le locatif public, le logement gratuit ...)
La situation sur le marché du logement neuf, où l’offre est très supérieure aux achats mais ne peut s’ajuster qu’avec retard, est mieux décrite par le nombre de ventes, qui réagit sur les lancements en instance donc avec décalage sur les réalisations annuelles.
Les trois éléments ci-après fournissent un contexte pour la suite de l’article :
1. Indicateur de l’INSEE sur le climat au sein des entreprises du bâtiment, conf lien, actuellement au même niveau qu’après le choc de la crise des sub-primes
2.
Répartition de l’occupation du parc des logements :
3.
Evolution du parc des HLM : qui depuis 35 ans loge 15% des ménages alors que selon les critères de ressource 33% pourraient
actuellement y prétendre
26% des HLM sont en Zones Urbaine Sensible (ZUS)
II.
ELEMENTS GLOBAUX SUR LA CONSTRUCTION,
conf
lien
Pour 2012, conf lien : 340 000 mises en chantiers (dont 98 000 sociaux Hlm et SEM), contre 430 000 en
2011, soit une baisse sur l’année de - 20,9%, qui s'est accélérée au fil des
mois : - 12% de mai à juillet (115
732) puis un plongeon de - 23,8 % entre septembre et novembre (79 242).
(Actualisation : - 22% de mises en chantier pour la période décembre à février par rapport la même période il y a un an)
Pour 2013 la Fédération du Bâtiment, conf lien, prévoit 315 000 mises en chantier, soit une nouvelle baisse de -7.5 % (dont 95 000 sociaux Hlm et SEM).
Les documents en lien mettent en évidence les conséquences pour l'emploi et les mesures prises (voir III et IV ci-après ) en découlent : engagement en 2013 du passage de 100000 à 150 000 de la construction annuelle de logements sociaux
et de la création d’un parc locatif intermédiaire avec en premier lieu un programme de 10 000 logements par la SNI.
Pour situer les ordres de grandeur des montants mentionnés ci-après il faut retenir que le montant en faveur du logement, mesuré par les avantages conférés par les pouvoirs publics aux producteurs et aux consommateurs de service de logement, s’élevait à 44,9 milliards d’euros en 2011
III. LA CONSTRUCTION PAR LES ORGANISMES SOCIAUX, conf document en lien
Concerne les organismes HLM, parc de 4,18 millions de
logements et des organismes publics/parapublics : Sociétés d’Economie Mixte (SEM) /
Etablissements Publics Locaux (EPL), parc de 0,88 millions de logements
En 2011 les organismes HLM ont :
ü Mis en service ou acquis 87 000 logements neufs soit une croissance nette du parc de 60 000 du fait que 19 000 logements ont été démolis et 8 000 vendus (9 700 nouveaux logements-foyers s’y ajoutent)
ü Mis en chantier 73 000 logements neufs
En 2012 la construction de logements sociaux a été de 98 000(HLM + SEM)
Pour 2013, l’objectif est des passer à 150000 (
point 10) (120 000 pour les HLM + 30 000 pour les SEM),
avec un dispositif financier associé (point 11) fixant des aides
d’un montant de 1,5 Md€, soit 950 M€ d’équivalent-subvention correspondant à « un quasi doublement par rapport à 2012 » (nul doute que ces équivalents-subventions feront prochainement l’objet de commentaires),
et, au point 9, une baisse de TVA de 7 à 5% (lors qu’elle devait passer à 10%), ce qui en soi finance 22 500
logements supplémentaires à budget égal des organismes sociaux.
IV.
LA
CONSTRUCTION DANS LE SECTEUR PRIVE
1.
Les
logements en immeubles ou lotissements des promoteurs privés, en
lien :
·
Ventes : 74 000 en 2012 contre 103 000 en 2011 (- 28%) après baisse de 11% entre 2011 et 2012 (115.000 ventes) :
ü effondrement des ventes aux investisseurs
individuels (-42% entre 2012 et 2011), qui constituaient les années précédentes les ¾ du marché (ce qui en soi est
problématique), du fait de la forte réduction de l’avantage fiscal
accordé en 2012 à l’investissement locatif.
ü l’accession ne baisse que de -6%, le niveau
étant déjà très faible avant du fait
d'une combinaison de facteurs négatifs : inquiétude des ménages, prix élevés dus à la dérive des charges foncières (sous-tend les points 12 et 13) et l’accumulation des normes (point 14), difficultés de financement, conf lien, du fait des conditions d'accès au crédit , qui réduit l'impact des faibles taux,
et des limites des aides (dont l'inefficacité du Prêt à Taux Zéro / PTZ+, qui n'intéresse que les plus modestes, peu en mesure d'emprunter)
· Lancements :
-17,5% sur l’année 2012, dont -30% de mises en chantier au
4ème trimestre
· Prix : + 0.9% par rapport à 2011 (+5,5% sur 2 ans)
2. Maisons
individuelles,
en lien :
· Ventes 2012 : 126 000 contre 148 000 en 2011 (-16%), après baisse de 11% entre 2011 et 2010 (160000 ventes)
· Prévision
pour 2013 : 95 000 (–
25%), la baisse s’étant
accélérée au cours de 2012 pour aboutir à - 26% entre mois de décembre et commencer 2013 avec - 38% par
rapport à janvier 2012.
Ce marché
est caractérisé par 50% d’accession, avec une très forte baisse de la primo accession :
30% entre 2010 et 2012 et 32% en 2012
Ventes mensuelles de
maisons 2006/2012
3.
Analyses figurant
dans les articles en lien :
Le marché
a été dopé par le dispositif Scellier mais est devenu hors de portée d’une grande majorité de primo-accédants potentiels.
· La chute du segment des primo-accédants : Du fait de l’évolution des données pour la décision, conf lien : d’une part des coûts du foncier et de la construction et d’autre part des revenus, un logement couvert « identique » qui aurait été couvert par un emprunt sur 15 ans en 2000 nécessiterait un emprunt sur 32 ans en 2012, conf lien ou la division par 2 de la surface achetée, conf lien. Le dispositif Prêt à Taux Zéro, qui intéresse les ménages les plus modestes est indiqué comme sans impact notable.
· La fin du
« dopage » du marché par le dispositif Scellier
L’article en lien, met en évidence qu’en
toute hypothèse latransformation du dispositif « Scellier », qui a représenté plus des 2/3 des ventes annuelles, donc contribué à
amortir l’impact de la crise post sub-primes, dont les avantages ont été réduits d’année en année, était programmée du fait de son coût
fiscal.
En effet
une génération annuelle de construction de 75 000 logements Scellier coûtera finalement de l’ordre de 4 milliards d’euros alors que, par
comparaison, la subvention de l’Etat en faveur des organismes de logement social s’est élevée à 1,45 milliard d’euros en 2010, contribuant au
financement de 147 000 logements
De plus les propriétaires-bailleurs ont bénéficié indirectement des politiques d’allocation logement en faveur des locataires puisque l’on estime que 50 à 80 % du montant des allocations versées aux locataires ont en fait été répercutés dans les loyers.
L’article en lien
montre
que son remplacement par le dispositif Duflot est le moyen de le supprimer de fait, car il ressort comme non attractif "du fait qu'il comporte des contraintes accrues sur les loyers et qu’il ne
permet pas leur remise au niveau du marché en fin de période de convention".
4. Que
faire face à la plongée de la construction privée, pour éviter un effondrement de la construction :
Une
relance rapide dans le secteur privé ne pourrait provenir que d’incitations puissantes très coûteuses, pas nécessairement optimales quant aux volumes/besoins à satisfaire, par rapport au
coût
Il ressort que la priorité est à l’accélération de la construction de logements sociaux, entérinée par l’objectif de passage de 100000 à 150000 du rythme annuel à la fin du premier semestre .
Pour la relance rapide s’ajoute l’engagement en 2013 par la SNI d’un programme de 10000 logements à loyers intermédiaires (entre ceux des logements sociaux et du marché privé) pour engager la constitution d’« parc locatif intermédiaire » aidé (point 8), qui devrait constituer un moteur important pour le marché dans les prochaines années compte tenu des besoins dans ce segment.
Reste à résoudre la question fondamentale des aides à la personne/conditions permettant le retour des primo-accédants à revenus moyens sur le marché, car la situation actuelle apparaît socialement malsaine et contre-productive pour la construction; les dérives anglo-saxonnes des subprime, qui n'ont pas eu lieu en France, ne devant pas justifier un excès dans l'autre sens.
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L'article reprend le titre de celui, récent, du Courrierdes Maires, en lien qui porte sur la généralisation des PLUI dans le cadre du projet de Loi de Décentralisation, qui sera présenté le 10 avril en Conseil des Ministres.
Contexte :
En 2010 la Loi Grenelle 2 (conf article en lien) n'a finalement pas imposé que le Plan Local d’Urbanisme soit élaboré au niveau intercommunal, en disposant que :
ü le PLU Intercommunal est la " règle " ....
ü mais chaque commune peut décider de conserver l’élaboration de son PLU , du fait qu'il n'y a pas transfert obligatoire de cette compétence au niveau intercommunal,
ü
... alors que la planification de l’habitat et des déplacements est obligatoirement faite au niveau intercommunal.
Ce qui permet d'établir un PLU communal indépendamment de la planification intercommunale des déplacements, donc aboutir à soumettre en concertation/enquête publique
un projet de densification de ville sans prise en compte de l'évolution des déplacements et moyens associés (sauf à formuler les dispositions qui seront portées au niveau
intercommunal )
L'article du Courrier des Maires (conf extraits ci-après) mentionne un état d’esprit en faveur de l'élaboration du PLU au niveau intercommunal, mouvement corroboré par une étude de l’Assemblée des Communautés de France, en lien
Le point délicat concerne les conditions de prises de décisions, comme exprimé par l'Association des Maires de France (AMF), conf lien : « … Si la politique de la ville était une compétence exclusive de l’intercommunalité cela conduirait à ce que seule la communauté soit signataire du contrat unique, les communes concernées n’étant cosignataires qu’au titre de maîtres d’oeuvre, en quelque sorte d’exécutants du contrat intercommunal …On peut comprendre qu’il soit nécessaire dans certains territoires de forcer la main des communautés pour s’engager dans une politique de solidarité d’agglomération en faveur des quartiers déshérités mais une telle mesure ne devrait pas être généralisée car elle ne correspond pas à la réalité aujourd’hui du terrain et au rôle que jouent les communes»
Extraits de l’article du Courrier des Maires :
« Alors qu'il y a encore 5 ans, le sujet du PLUI était quasiment tabou, il est aujourd'hui accepté. »
« Pour l'AdCF chaque maire doit partager sa compétence dans le cadre de l'intercommunalité …. L’enjeu est en réalité celui de la gestion du territoire, « patrimoine commun de la Nation et
non d'une commune ». Le maire doit en être le garant. Ce qui devrait lui interdire de ne raisonner qu'à l'échelle de sa commune.
Plusieurs raisons plaident en faveur du PLUI, souligne l'AdCF :
1/ La bonne échelle de la planification urbaine n'est pas celle
de la commune. « Le partage de la réflexion sur l'urbanisme s'impose »,
2/ L'intercommunalité est citée comme l'échelle pertinente dans un nombre croissant de domaines : transport, habitat, commerce, réseaux, déchets... tous éléments de l'urbanisme au sens large.
3/ Il en va
aussi de la solidarité. Un maire peut décider de l'implantation d'un lotissement mais solliciter la communauté pour l'organisation des
transports, le traitement des déchets etc.
C'est pourquoi l'AdCF demande la reconnaissance d'une autorité organisatrice du développement durable local, à l'échelle du bassin de vie, le PLUI étant une pièce maîtresse de ce
dispositif.
On compte
aujourd'hui environ 200 communautés dotées de la compétence, dont environ 160 communautés de communes. L'AdCF dénombre environ une centaine de PLUI, le premier PLUI « Grenelle » fusionnant PLU,
PLH, PDU, et intégrant la TVB (conf
article en lien ) entrant en vigueur en 2013.
Le projet de loi de décentralisation prévoit que les communautés de communes et les communautés d'agglomération « existant à la date d'entrée en vigueur de la présente loi et qui ne sont pas
compétentes en matière de plan local d'urbanisme, le deviennent de plein droit le premier jour du sixième mois suivant la publication de la présente loi ».
Une dérogation est prévue pour « les communes ayant engagé une procédure d'élaboration d'un plan local d'urbanisme et ayant tenu le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de
développement durable avant l'entrée en vigueur de la présente loi, peuvent rester compétentes jusqu'à l'approbation de ce plan, ainsi que jusqu'à sa modification ou sa mise en
compatibilité.
Précisions sur le PLUI : conf document CERTU en lien
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- INTRODUCTION :
L’objectif du Partenaire Public est de mobiliser les capacités multiples, de conception, réalisation, exploitation, financement (éventuellement) d’un Partenaire Privé, les conditions de durée, répartition des tâches, revenus et risques en étant très différentes selon la forme du PPP.
Pour le Partenaire Privé il s’agit de rentabiliser ses moyens et savoir-faire sur des projets globaux et complexes pour limiter la concurrence et assurer des revenus sur des durées longues, liées à sa contribution à l’investissement, sur l’exploitation de l’installation et dans certains cas sa commercialisation.
L’objectif de l’article est de préciser les différentes formes de PPP, en particulier le CP « Contrat de Partenariat », apparu en 2004, qui donne lieu à des dispositions très spécifiques avant décision.
Le sujet des précautions se pose naturellement pour un contrat de
réalisation / exploitation d'une installation complexe où il est impossible de tout anticiper sur 30 ans, qui sera géré par une succession d’équipes, le partenaire privé cherchant tôt ou
tard à "exploiter au maximum" les opportunités de « marger ».
Des exemples, tel l’hôpital d’Evry, conf article d’ActeursPublics, en lien, montrent que de grandes précautions s’imposent, quelle que soit la qualité des partenaires.
Il s’agit donc de s’assurer des conditions de réussite avant de :
Les conditions ici abordées sont :
- le choix adapté de la forme du PPP, sujet de l’article
-
la qualité du contrat :
un prochain article portera sur le contrat en lien avec les retours d’expériences (les
points liés sont en orange)
-
POSITIONNEMENT DES DIFFERENTES FORMES DE
PPP
- Le contexte des PPP (extrait de la circulaire mise en lien au § III) :
- "Les collectivités territoriales disposent de plusieurs modalités d'action pour I' exercice de leurs missions de service public : la régie, la création de structures dédiées ou le recours au secteur prive par la voie contractuelle", objet du présent article.
- "Jusqu’en 2004 ces relations
contractuelles prenaient en droit français trois formes principales :
ümarches publics
(MP), pour l'achat direct
üdélégations de servicepublic (DSP), pour la gestiondans la durée de servicespublics
dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service
ümontages locatifs : possibilité de conclureavec des operateurs privés des baux emphytéotiques administratifs (BEA)" :
Si la collectivité publique ne s’implique pas dans ce qui est construit cette forme sort du champ de l’article sinon elle se rattache aux Marchés
Publics.
- "Puis est apparue la forme « Contrat de
Partenariat » (CP)", souple mais qui comporte des
risques spécifiques : conf ci-après
2. Les différentes formes de PPP (extraits d’interview du titulaire de la Chaire PPP de l’IAE de Paris, en lien)
«…Trois solutions principales s’offrent aux collectivités pour nouer des contrats avec des opérateurs privés et mettre en œuvre ce qu’on peut appeler au sens très large des PPP … Certains services publics, la construction d’un stade par exemple, permettent le choix entre un marché public, une DSP et un contrat de partenariat.
Si la ville
de Lille a besoin d’un nouveau stade, une première solution peut être de demander à l’opérateur de réaliser seulement la construction. La
Ville peut alors gérer elle-même le stade en régie ou signer un contrat avec un autre opérateur pour lui confier la gestion du service public. Il s’agit alors de deux marchés publics
successifs.
Une
deuxième solution peut être de passer par une DSP et de demander à un opérateur d’investir puis de gérer le stade à ses risques et
périls.
Mais elle dispose aussi d’une troisième solution : passer en contrat de partenariat. L’opérateur ne supporte alors pas le risque d’exploitation. Il est rémunéré en fonction de sa capacité à atteindre des objectifs de performance qui sont précisés dans le contrat. »
Par exemple, le Stade de France est géré à travers une DSP. L’opérateur, Vinci, a accepté de supporter le risque d’exploitation car la probabilité que la fréquentation de l’équipement ne se révèle pas à la hauteur des investissements réalisés était très faible.
A l’inverse, le Grand Stade de Lille n’a pas fait l’objet d’une DSP mais d’un contrat de partenariat, le risque pesant sur le niveau futur de la demande ayant été considéré comme trop élevé par les opérateurs : l’opérateur n’est pas rémunéré en fonction de l’utilisation du service ou des factures qu’il émet, mais par un loyer que l’autorité publique lui octroie pendant toute la durée de vie du contrat, à condition qu’il atteigne des objectifs de performance qui sont définis dès le départ."
"L’autre spécificité est que le maître d’ouvrage peut être privé ; la collectivité peut donc déléguer totalement la conception de l’ouvrage, ce qui est interdit dans une DSP) "
Principales
formes de PPP :
Investissement et Récupération
Marché
Public
Conception-Réalisation-Entretien-Maintenance.
CREM
Délégation de Service
Public
DSP
Contrat de Partenariat
Public-Privé
CP (ou CPPP)
Investissement
par Partenaire Privé (impliquant
un engagement à long terme du Partenaire Public)
NON
(fin de
règlement intégral à la livraison de l’infrastructure)
OUI
OUI
(rien n’est réglé avant
mise en service de l’infrastructure)
Récupération d’
Investissement par le Partenaire Privé
SANS OBJET
AUPRES DE L’UTILISATEUR
LOYER VERSE PAR LE PARTENAIRE PUBLIC
Le document en lien apporte des précisions sur les différentes formes de PPP
- Conséquences :
- le « Marché Public CREM », précisions en lien, exige que la collectivité publique dispose des fonds pour réaliser le projet
- la « Délégation de Service Public », précisions en lien, où le délégataire privé, se rémunère (essentiellement) auprès de l’utilisateur, donc prend le risque « commercial » à sa charge, n’existe que si l’investissement lui paraît rentabilisable
-
dans le « Contrat de Partenariat » (CP), ces freins n’existant pas, il y a risque de dérapage, aussi des règles et conditions ont été fixées pour en limiter l’usage et
chercher à le sécuriser.
La suite de l’article porte sur le CP,
- PRECISIONS SUR LE CONTRAT DE PARTENARIAT (CP) (en violet : extraits de circulaire du 12 août 2012, en lien)
- Nombre et répartition par domaines d’applications
A février 2013, pour un total de 132 CP (source MAPPP, voir § IV)
(90 à fin 2011 pour un total de plus de 2 milliards d’Euros d’investissements)
- Introduction sur la circulaire du 12 août 2012 :
- Objectif
« Apporter aux Préfectures l’ensemble des éléments pour qu’elles puissent conseiller les Collectivités Territoriales et contrôler la légalité des CP »
« compte tenu du caractère complexe de ces montages et du risque financier lié à l’ampleur et à la durée des projets »
« après que plusieurs lois et décrets d’application soient venus apporter des compléments au dispositif initial ».
Il s’agit d’un document essentiel (de 48 pages), car indique l’ensemble des textes et la doctrine sur ce qu’il faut faire / ne pas faire en matière de CP (extraits ci-après)
- Conditions du choix de la forme CP
· "Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard d’une évaluation préalable (conf ci-après), il s'avère que :
1° compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n'est pas objectivement en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d'établir Ie montage financier ou juridique du projet ;
2° Ou qu’il présente un caractère d'urgence, lorsqu'il s'agit de rattraper un retard préjudiciable à l'intérêt général affectant la réalisation d'équipements collectifs ou l'exercice d'une mission de service public, ou de faire face a une situation imprévisible ;
3° Ou que, compte tenu soit des
caractéristiques du projet, soit des exigences du service public dont la personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets comparables, le recours a un tel contrat
présente un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d'autres contrats de la commande publique.
Le critère du paiement différé ne saurait a lui seul constituer un avantage ».
· Dans l’analyse préalable du projet ces conditions doivent être appréciées en fonction des définitions figurant dans le document en lien
· Il s’agit de conditions contraignantes comme l’atteste le refus du juge administratif sur un projet de CP, en lien, pour la raison que l’argument de complexité n’était pas établi, alors même que la Collectivité Locale avait pris le soin de soumettre l’étude préalable à l’organisme-expert MAPPP (conf ci-après), dont l’avis était positif.
- Mode de sélection du partenaire privé et de la contractualisation
· "Procédure de « dialogue compétitif avec
les candidats, en vue de définir ce sur quoi portera la demande d’offres, mené à partir
d’un programme fonctionnel (expression de besoins et non de moyens, contrairement a un cahier des charges classique) qui doit être arrêté Ie plus précisément possible avant lancement de
la procédure. Elle permet d'affiner les choix de la collectivité.
· Possibilité de marché négocié lorsque Ie montant est inferieur a des seuils
· Les
procédures,
conf lien, doivent se conformer aux règles des marchés publics communautaires (directive 2004118/C) "
- Ce que ne doit pas être un CP :
· « ne doit pas être principalement un instrument de financement »
· « ne doit pas être un moyen d’éviter de passer des marches publics : le recours au CP doit être justifié en termes de délais, couts, risques et performances »
· « Ne doit pas être un moyen de
s'affranchir des contraintes budgétaires et comptables, déguiser I'endettement réel de la collectivité en reportant de façon artificielle la charge budgétaire sur les gestions futures sans se préoccuper des ressources disponibles à moyen
terme »
- Rémunération du Partenaire Privé
·
"La rémunération du contractant présente trois éléments caractéristiques :
ü étalée sur toute la durée du contrat « avec obligation de transparence imposant de distinguer les coûts d'investissement, de fonctionnement et de
financement »
ü liée à des objectifs de performance : « il ne
s'agit pas seulement de répondre aux besoins
propres de la collectivité ou des usagers, mais d'optimiser la prestation au regard des procédés
contractuels traditionnels » : « Cette logique performancielle permet d'imposer au des
objectifs de résultat dont le non respect conduit à une minoration de la rémunération ». Référence à une « qualité de gestion
contractualisée avec une rémunération étroitement liée à des critères, préalablement définis, de performance et de qualité dans I'exécution de la
prestation »
ü peut intégrer des recettes « de valorisation » : "revenus de valorisation du domaine public ou privé ou de l'exploitation alternative de I'infrastructure." « constituant une nouvelle source de financement complémentaire, le partenaire public étant autorisé à imputer les recettes de valorisation qui lui reviennent contractuellement sur la rémunération qu'il verse au partenaire privé"
· "Les retombées que l'on est en droit d'attendre sont le respect des délais et des couts, une qualité de gestion contractualisée avec une baisse des coûts des services rendus sur la durée du contrat : les gains de productivité peuvent être optimisés en
intégrant dans Ie contrat de partenariat des clauses de «benchmarking » ou de « market-testing"
»
- Evaluation préalable avant choix d’un CP
L’exigence de prudence sur le choix de la forme CP ressort dans les considérations et dispositions figurant dans la circulaire, en particulier :
· La subsidiarité de la forme CP : « Le rapport d’évaluation préalable doit montrer que le recours au contrat de partenariat permet d’offrir à la personne publique une solution alternative moins coûteuse et/ou plus avantageuse (que MP ou DSP) pour atteindre les objectifs de la collectivité »
· Les précautions sur les hypothèses : « Il convient d’apporter une attention toute particulière à la justification des hypothèses retenues et des chiffrages effectués, ainsi qu’aux commentaires des résultats et à l’appréciation de leur robustesse »
· Exemple de dossier d’évaluation
préalable,
en lien : Grand Stade de Lille
- L'EXPERTISE DANS LES NOUVEAUX DISPOSITIFS DE PPP
En 2004 sont institués les CP mais aussi un organisme-expert la MAPPP (Mission d’Appui aux Partenariats Public-Privé).
La liste des
missions de la MAPPP, conf lien, montre que dès l’introduction du CP les difficultés et risques liés à la complexité des
opérations, aux enjeux financiers …ont été prises en compte, dans les conditions ci-après
- Pour les projets de contrat de partenariat lancé au niveau de l’Etat ou d’un de ses établissements publics :
- La MAPPP est obligatoirement saisie pour avis,
- elle valide le recours au CP au vu de l’évaluation préalable soumise par le pouvoir adjudicateur,
- elle intervient en appui avant l’engagement et après le déroulement de la procédure d’attribution,
-
elle est missionnée en fin d’attribution pour apprécier l’impact sur les finances publiques et la soutenabilité budgétaire du contrat avant signature.
- Pour les projets des collectivités locales, même lourds et complexes, la situation est différente :
· La Collectivité peut saisir la MAPPP si elle le souhaite, sous couvert du Préfet, pour bénéficier d’un avis motivé sur l’éligibilité au CP sur la base de l’évaluation transmise
· Exemples d’avis de la MAPPP sur des Evaluation préalables : Grand Stade de Lille et Arena de Dunkerque, conf liens
(Après la signature du contrat de partenariat, la MAPPP est autorisée à publier l’avis qu’elle a émis sur
l’évaluation préalable
- La MAPPP élabore des documents de travail … qu’elle utilise et met à disposition :
En particulier :
· Guide Méthodologique (179 pages), en lien, référence recommandée aux Préfectures dans la Circulaire
· Outillage pour les Evaluations préliminaires, en lien
- CONCLUSION SUR LE SUJET DU CHOIX DE PPP :
Les raisons de la forte montée de la forme CP (conf lien) sont évidentes : la facilitation des projets, car la Collectivité n’a à mobiliser ni des fonds ni des équipes d’élaboration de cahiers des charges technique, mais un risque d’accidents est lié à cette facilité, en premier lieu :
ü lancer un projet dont l’intérêt pour la collectivité n’est pas en rapport avec le coût final qu’elle devra supporter,
ü élaborer un contrat présentant des failles, car il doit non seulement permettre de satisfaire les besoins identifiés, mais aussi la gestion de leurs évolutions sur plusieurs dizaines d’années et la résolution des aléas, inévitables du fait de la complexité et de la durée.
Une des missions de la MAPPP étant « le suivi des contrats afin de proposer des évolutions de règlementation sur la base du retour
d’expérience" on peut observer que la Circulaire de 2012 met en évidence nombre de lois et décrets sur le CP depuis sa création
en 2004 !
d'où un prochain article ayant pour objectif d'identifier,
à partir de retours d'expérience
En quoi l'élaboration du PPP
peut répondre à la question :
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I. INTRODUCTION :
Suite au Grenelle de l'environnement, la situation sur les concertations et enquêtes publiques, dans le cadre des nouvelles procédures sur les projets (conf article en lien), se caractérise par :
· L'amélioration de l'enquête publique :
ü simplification du dispositif , en réduisant à 2 types principaux les 180
antérieurs : l’enquête environnementale, destinée aux projets susceptibles d’avoir un impact notable sur l’environnement, et
l’enquête d’utilité publique
ü plus d'efficacité, en particulier en favorisant l’influence de l’enquête sur l’évolution du projet
· Le développent des concertations :
ü Les textes légaux, qui y incitent et dans certains cas les imposent
ü L'intérêt des collectivités locales augmente pour
des concertations qui permettent d’enrichir les idées sur la conception des projets et aussi (peut être surtout ! ) de réduire des blocages ultérieur
ü Une dynamique générale de recherche d’implication des citoyens face aux défis actuels, où les questions d’environnement jouent un rôle essentiel.
Le présent article porte sur les concertations et enquêtes publiques liées aux autorisations de projets ; un article antérieur (en lien) concernait celles liées à l’élaboration / révision des PLU et SCoT
II. LES DEUX TYPES
D’ENQUETES PUBLIQUES ET LEURS CAS D’APPLICATION
Les deux types d’enquêtes publiques résultant de la loi Grenelle 2, conf article en lien (art 236 à
245) sont précisés ci-après ainsi que le dispositif
« Mise à disposition du public », qui constitue un
substitut partiel pour certains cas.
1.
L’enquête publique
environnementale :
Art. L. 123-1 à L. 123-19 et R. 123-1 à R. 123-46 du Code de l’Environnement
Elle s’applique à tout projet, public ou privé, susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine et
devient l’enquête de droit commun à partir du
1er juin 2012.
Elle est précisée par le
décret
n° 2011-2018 du 29 décembre
2011, en lien
Les
cas d’application :
· La plupart des projets nécessitant
une
étude d’impact soit systématiquement soit au cas par cas : conf tableau
· Les exceptions sont en lien(types de projets nécessitent une étude d’impact sans enquête publique).A noter que la création de ZAC fait partie des exceptions.
· Tous les projets classés ICPE
nécessitant une autorisation (Classes A et AS)
2. L’enquête d’utilité publique :
Art. L. 11-1 et suivants et R. 11-1 et suivants du Code de l’expropriation
Les cas d’application :
· les projets avec procédure de DUP, conf lien, sans impact notable sur l’environnement car dans ce cas l’enquête environnementale s’applique
III. LA « MISE A
DISPOSITION DU PUBLIC » ET SES CAS D’APPLICATION
Pour les cas de projets où une étude d’impact est requise mais pas une enquête publique est créé (Art L. 1221) une procédure de « Mise à disposition du public » conf lien, pour l’information et le recueil des observations avant toute décision d’autorisation pendant au moins 15 jours.
Ses modalités sont définies par « l’autorité compétente pour prendre la décision »
La Décision explicite et motivée est mise en ligne.
IV. DISPOSITIONS SUR L’ENQUETE ENVIRONNEMENTALE
(devenue de droit commun)
Les modifications essentielles sont destinées à une meilleure information du public et la possibilité de faire réellement évoluer le projet en lien avec l’enquête publique
( elle s’appliquent aussi aux enquêtes publiques sur les plans-programmes, donc figurent dans l’article antérieur sur PLU et SCoT).
- Amélioration du déroulement de l’enquête publique :
· Un projet de texte qui a été arrêté peut être modifié après enquête publique pour tenir compte des avis de personnes publiques associées à la conception, dont la liste a été accrue, des observations du public et du rapport du Commissaire.
· Les regroupements d’enquêtes publiques sont facilités (articles L123-6 et R. 123-7 du Code de l’environnement) lorsque qu’un projet est soumis à plusieurs enquêtes publiques dont au moins une enquête environnementale : le dossier soumis à enquête publique unique comporte les éléments de chacune des enquêtes avec une note de présentation non technique du projet pour aboutit à des conclusions motivées au titre de chacune.
·
L’écho des
observations du public est renforcé, grâce à des possibilités nouvelles : suspension d’enquête et enquête publique
complémentaire
· Les observations du responsable du
projet dans le cadre d’une réunion avec le public
sont annexées par le commissaire enquêteur au rapport final.
· Le responsable du projet peut produire des observations / réponses
avant que le commissaire-enquêteur rende ses conclusions.
· Le contenu du dossier d'enquête publique est complété
par le bilan du débat public
· La personne responsable du projet peut suspendre l’enquête dès lors qu’elle
estime nécessaire d’apporter des modifications substantielles au projet (art L. 123-14 et R 123-22du code de l’environnement) L’enquête publique fait l’objet d’un nouvel arrêté
d’organisation, d’une nouvelle publicité et est prolongée d’une durée d’au moins trente jours.
· Au vu des conclusions du commissaire
enquêteur, la personne responsable du projet peut également demander à l’autorité organisatrice l’ouverture d’une
enquête complémentaire (art L. 123-14 et L. 123-23 du code de l’environnement). Cette enquête porte sur les avantages et inconvénients des modifications. Elle est d’une durée
minimale de 15 jours.
· Le rôle du commissaire enquêteur est
renforcé : par décision motivée, il peut prolonger
l’enquête publique pour une durée maximale de 30 jours
· Dès lors que l’autorité compétente pour organiser l’enquête constate une insuffisance ou un défaut de motivation des conclusions du commissaire enquêteur susceptible de constituer une irrégularité dans la procédure, elle peut en informer le président du tribunal administratif dans un délai de quinze jours et celui-ci dispose de quinze jours pour lui demander de compléter ses conclusions.
· Les dispositions matérielles sont
améliorées : les jours et heures de consultation doivent permettre à la majorité de la
population de participer à l'enquête, l'ensemble du dossier d'enquête peut être transmis à toute personne à ses frais et sous certaines conditions, le rapport d'enquête et les conclusions sont
mis en ligne pendant un an sur le site internet de l'autorité qui organise l'enquête.
1. Informations communiquées avant et après l’enquête publique :
a. Avant décision (outre une éventuelle phase de concertation)
ü Si l’enquête publique a été décidée au « cas par cas » : mise en ligne du formulaire
ü Indication des voies et délais de recours
b. Après la décision (à défaut de mesures plus précises applicables au projet).
üLa teneur et les motifs de la décision
üLes conditions dont la décision est éventuellement assortie
üLes mesures destinées à éviter, réduire et, lorsque c’est possible,
compenser les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine
üLes informations concernant le processus de participation du public
üLes lieux où peut être consultée l’étude d’impact
V. LES CONCERTATIONS SUR PROJETS, OBLIGATOIRES OU NON
-
Les textes généraux :
· La Convention internationale d'Aarhus, signée le 25 juin 1998 par 39 pays : elle porte sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel
· Dans l'Union européenne, plusieurs directives se sont succédées sur ces sujets depuis la n°85/337 du 27 juin 1985.
· En France :
ü Charte de la concertation a été établie en 1996 par le Ministère de l’environnement et de l’aménagement du territoire et l’article 7
ü Charte de l'environnement, promulguée le 1er mars 2005, impose le principe d'information et de participation du public.
ü Articles L 120-1 et 2 du Code de l’urbanisme
2. Les obligations règlementaires :
Conf le document en lien, qui spécifie la situation actuelle : nouvel article L300-2 du code de l’urbanisme, modifié par l’ordonnance n°2012-11 du 5 janvier 2012 -art. 6, en vigueur le 1erjanvier 2013 et souligne que le droit de la concertation est en pleine mutation.
Une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées est obligatoire dans les cas suivants (outre l'élaboration ou la révision d’un PLU ou SCoT: conf l’article antérieur)
· La création d'une
ZAC
· Aménagement ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d'Etat. Clarification qui renvoie à l’art R 300-1 du Code de l’Urbanisme, soit
ü opération dans une commune sans PLU ou document d'urbanisme en tenant lieu ayant fait l’objet d’une enquête publique, et
qui porte sur la création de plus de 5 000 mètres carrés de surface de plancher ou la
restauration ayant au moins cette surface dans le cadre d’un plan de sauvegarde et mise en valeur ou d’une DUP.
ü investissement routier dans une partie urbanisée d'une commune d'un montant supérieur à 1,9 Millions d’euros, avec
nouveaux ouvrages ou modification d'existants
ü Transformation d'une voie en aire piétonne de plus de 3 000 m2 ou suppression d'une aire piétonne d'une même superficie
ü Création d'une gare ferroviaire ou routière ou extension de son emprise, lorsque le montant des travaux dépasse 1,9 M
euros
ü Travaux de modification de gabarit, détournement ou couverture de cours d'eau dans une partie urbanisée, lorsque le
montant des travaux dépasse 1,9 M euros
ü Travaux de construction ou d'extension d'infrastructures portuaires des ports fluviaux situés dans une partie urbanisée
lorsque le montant de ces travaux dépasse 1,9 M euros ou création d'un port fluvial de plaisance d'une capacité d'accueil supérieure à 150 places ou l'extension d'un port de plaisance portant sur
au moins 150 places
ü Dans une partie urbanisée, création d'un port maritime, les travaux d'extension de la surface des plans d'eau abrités
d'un montant supérieur à 1,9 M euros, ou ayant pour effet d'accroître de plus de 10 % la surface abritée
ü Les ouvrages et travaux sur une emprise de plus de 2 000 mètres carrés réalisés sur une partie de rivage, de lais ou relais de la mer située en dehors des ports et au droit d'une partie urbanisée d'une commune (ce qui dans le cas d’Orléans impliquerait une assez forte augmentation du niveau de la mer)
On peut conclure que les cas de concertations obligatoires sont restreints.
A ce sujet le Professeur de Droit Hélin, lors d’une réunion de Commissaires Enquêteurs : « regrette le flou qui résulte de la multiplication des procédures facultatives de concertation en amont de l'enquête publique, laissées à la discrétion des opérateurs »
La Loi donne un rôle dans ce domaine au Conseil d’Etat, lequel « peut, de lui-même, attirer l’attention du Gouvernement sur des réformes lui paraissant conformes à l’intérêt général. » : il pourrait être utile qu’il le fasse avant qu’un (nouveau) contentieux européen sur les pratiques en France ne vienne réveiller le sujet.
3 la situation sur le terrain et les perspectives :
Différents travaux relèvent les insuffisances et recherchent des améliorations : conf lien.
Il est clair que lorsque que la discussion porte sur un projet quasi
figé elle a toute chance d’être peu productive, défensive et crispée, alors qu’en amont elle est plus constructive.
Les freins sur cette évolution sont bien développés dans la déclaration d’un responsable juridique d’un Bureau d’Etude (mentionné aussi dans l'article sur les
concertations sur PLU et SCoT)
«
La concertation, un impératif à manier avec précaution »
«Rien aujourd'hui ne peut se faire sans l'adhésion de la population, du moins sans que cette
adhésion ne soit recueillie. A la différence de la démocratie "élective", la démocratie participative nécessite disponibilité et énergie pour tout citoyen souhaitant s'y investir, même
ponctuellement. Dès lors une de ses limites est sa légitimité. Car la difficulté majeure réside en ce que la voix la plus haute qui émane du public n'est pas nécessairement, loin s'en faut, la
voix majoritaire. Une concertation trop hâtivement anticipée se trouve vite récupérée par des groupes de pression. Qu'ils soient associatifs, corporatistes ou communautaires (par exemple
riverains), ils défendent, certes parfois légitimement, des intérêts privés, dont la somme ne saura jamais être comparable à l'intérêt public. Or il s'avère toujours bien plus facile de mobiliser
une population contre un projet plutôt qu'en sa faveur ! Enfin, la concertation croissante va de pair avec des coûts et une durée toujours accrus. Inutile de lutter contre cette lame de fond des sociétés occidentales
contemporaines….
Bien au contraire,
mieux vaut se former ou se préparer, pour que la concertation ne soit pas considérée comme un obstacle. Laissant la place à l'imagination de chaque Collectivité, propre à s'adapter à chaque
contexte, elle peut en effet jouer le rôle d'un formidable levier, pour une action publique démultipliée. »
Ce point de vue, classique n’est pas dénué d’arguments, mais, sous couvert de prendre son parti de la nécessité de la concertation, mais n’est pas productif : que signifie « Laisser la place à l'imagination de chaque Collectivité, propre à s'adapter à chaque contexte, elle peut en effet jouer le rôle d'un formidable levier, pour une action publique démultipliée. » ?
Très simplement, il ne peut s’agir que de combiner une volonté sincère de concertation et des méthodes
efficaces pour améliorer les échanges et dégager des conclusions : l’importance des méthodes ressort de l’article paru dans
Le courrier des Maires, en
lien :
« La concertation et la participation du publicconstituent désormais des étapes incontournables de tout projet urbain. Elles sont pourtant souvent vécues par les équipes municipales comme
des corvées, une perte de temps, et sont souvent vidées de leur sens. Ce qui ne facilite pas
l'acceptation des projets et leur ancrage
durabledans le
devenir de la société.
Les Etats-Unis puis la Grande-Bretagne ont une longue expérience de ces procédures, découlant de
sociétés prêtes à écouter des groupes constitués, composés de citoyens devenus progressivement experts. On est loin de l'affrontement souvent frontal vécu en France.
La publication par l'Association pour la démocratie et l'éducation locale et sociale(Adels) d'une traduction enrichie du guide anglais consacré au Community Planning vise à transposer cette méthode en France,après son adoption par un grand nombre de pays à travers le monde. »
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