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16 janvier 2018 2 16 /01 /janvier /2018 14:57
Généralisation au 1er janvier 2018 du transfert par l'Etat au Bloc Communal de la prévention des inondations dans son ressort / CHOIX de perception ou non de la taxe Gemapi, CHOIX du montant et REPARTITION, selon profil du foyer fiscal
  1. INTRODUCTION

En 2014, dans le cadre de la Loi MAPTAM*, a été crée le dispositif GEMAPI « Gestion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations», qui

  • transfère cette compétence au bloc communal : communes – intercommunalités à fiscalité propre
     
  • et les autorise à prélever,ou non, une nouvelle taxe « Gemapi », aussi dite « inondations », couvrant un montant total annuel qui peut aller jusqu’à 40 E x nombre d’habitants.
    *modernisation de l'action publique territoriale et l'affirmation des métropoles

     

Les élus locaux soutiennent que ce transfert par l’Etat de la prévention des inondations se fait sans moyens supplémentaires, la taxe devant être perçue à leur initiative, alors que les coûts pour assurer cette compétence sont très mal (ou pas) connus : milliers de km de digues transférées ...

On peut de plus voir dans ce transfert un moyen de responsabilisation des élus locaux : l’augmentation des risques et coûts liés aux inondations est en grande partie due à leurs pressions sur les services de l’Etat pour réduire les limites des constructions en zones inondables (cf articles antérieurs).

Le contexte et le contenu du dispositif Gemapi sont précisés dans un article du blog de décembre 2013, en lien. 

Ce dispositif  a une résonnance particulière dans le contexte actuel :

  • Bien que décidée en 2014, la taxe Gemapi va sans doute apparaître comme un nouvel impôt … dans les collectivités qui décident de la percevoir cette année.
     
  • La justification « inondations» de cette "nouvelle" taxe  pourra paraître scabreuse aux assujettis qui habitent en zones non inondables alors que des habitants de zones très inondables ne la paieront pas : cf mode de calcul au § III
     
  • de plus les besoins financiers des Collectivités peuvent induire la tentation d’augmenter la taxe au-delà des besoins de travaux de prévention des inondations et d’en utiliser une partie à d’autres fins, malgré les précautions fixées pour l'éviter : le montant annuel collecté devrait être voté sur la base du coût prévu pour des travaux de prévention bien identifiés
    La  solution d’une redevance, couvrant la fourniture d’un service, serait plus « sécurisante» mais, contrairement à une taxe, son prélèvement ne concernerait que les habitants qui en bénéficient, donc ceux  soumis au risque inondations

II. ETAPES DE LA CREATION ET L’APPLICATION DU DISPOSITIF GEMAPI
 

  • L’idée d’un tel dispositif avait été en lancée en 2013 par un Sénateur du Var, P-Y Collombat, suite à une série d’inondations catastrophiques dans son Département : 25 morts en juin 2010, 2 morts en novembre 2011, 2 morts en octobre 2012 (qui s’est poursuivie en 2014 : 2 morts en janvier et 5 morts en novembre) : la croissance de l’urbanisation et artificialisation des sols en zones inondables, observée dans toute la France, y étant particulièrement importante, ainsi que des carences dans la prévention mettant en évidence le saupoudrage des responsabilités.

 

  • Le transfert de compétence GEMAPI au bloc communal était possible depuis le 1er janvier 2016, ce qui n’avait été décidé que par une petite minorité de collectivités

 

  • Le transfert de compétence Gemapi est devenu obligatoire au 1er janvier 2018 : initialement fixé au 1er janvier 2016 il avait été reporté de 2 ans par la loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) d’août 2015.

     
  • Une loi complémentaire est intervenue le 30 décembre 2017 en lien avec des demandes d’associations d’élus (cf document en lien) : elle est destinée à faciliter et préciser le transfert de compétence et sa mise en pratique puis en suivre la mise en œuvre
     
  • Le choix du montant de la taxe à prélever en 2018 par les Collectivités qui décident de la percevoir doit être fait au plus tard le 15 février 2018

     

III. CALCUL DE LA TAXATION GEMAPI  / IMPACT DE LA SUPPRESSION DE LA TAXE D’HABITATION
 

Le montant total de la collecte Gemapi attendue par la Collectivité (total des travaux jusqu’à un maximum annuel de 40 E x nombre d’habitants) est réparti par les Services fiscaux au prorata des contributions directes locales de chacun : taxe foncière sur le bâti et le non bâti pour les propriétaires, taxe d’habitation pour les habitants, taxes locales des entreprises.


En conséquence ceux qui ne paient pas ces impôts, comme les locataires exonérés de taxe d’Habitation, ne contribueront pas aux coûts de prévention Gemapi même s’ils sont très exposés au risque inondation.

Dans les collectivités qui décideront de prélever la taxe Gemapi, le nombre des habitants exonérés de la taxe d’habitation devant fortement augmenter, le poids de la prévention des inondations pèsera de plus en plus sur les autres.

 

Détail du calcul de la taxe Gemapi due par le contribuable local selon son profil : dans le document en lien

 

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11 octobre 2015 7 11 /10 /octobre /2015 18:41
«Il y a eu des erreurs commises il y a 50 ans quand l'État délivrait les permis de construire » (Président du Conseil départemental des Alpes Maritimes après la catastrophe d’octobre 2015)

«Il y a eu des erreurs commises il y a 50 ans quand l'État délivrait les permis de construire » (Président du Conseil départemental des Alpes Maritimes après la catastrophe d’octobre 2015)

I. INTRODUCTION

La déclaration de l’élu sur les « erreurs d’il y a 50 ans » faite après la catastrophe dans les Alpes Maritimes, qui a fait 20 morts et 600 millions d’Euros de biens assurés (dont la couverture est partielle) plus au moins 170 millions sur des infrastructures publiques non assurées ... conduit à se demander ce qui s’est passé dans les zones inondables de ce département, et des autres, depuis que Permis de Construire relèvent des communes (1983).

Les « erreurs » d’urbanisme qui sont soulignées dès qu’il est question de conséquences dramatiques d’inondations, que l’on va examiner dans cet article, sont la croissance des implantations de logements, activités, infrastructures en zones inondables et l’augmentation de la violence des phénomènes due à l’imperméabilisation des sols qui en résulte.

Des études mises ici en lien permettent de préciser où et dans quelles proportions ces « erreurs » ont perduré : elles montrent que les Alpes Maritimes font partie des départements où elles ont le plus continué car la « culture du développement économique » y domine largement la « culture du risque », les dispositions destinées à maîtriser, là comme ailleurs, cette domination sont insuffisants ou contournés

Cet article est destiné à clarifier :

• Les résultats globaux et locaux sur l’augmentation des constructions en zones inondables et l’artificialisation de leurs sols

• Les résultats du dispositif des Plans de Prévention du Risque Inondation, dont l’impact sur les constructions en zones inondables apparaît bien insuffisant et de la fiscalité qui continue à favoriser l’extension de l’artificialisation des terres plutôt que la réutilisation intensive des friches industrielles et commerciales.

Le présent article porte sur :

II. Contexte de l’urbanisation des zones inondables

III. Evolution de la construction de logements en zones inondables

IV. Evolution de l’artificialisation des sols en zones inondables

V. Les leviers pour maîtriser les évolutions
(le sujet des PPRI / Plans de Prévention du Risque Inondation est abordé dans chacune des parties).

Il s’agit ici essentiellement d’urbanisation des zones inondables par débordements de cours d’eau, où habite plus de 10% de la population et qui concernent environ la moitié des communes.

Un article distinct traitera de la situation dans les zones inondables par submersion marine, qui n’a été considérée à sa juste mesure qu’après la catastrophe Xinthia de 2010 (47 morts, 1.5 milliards de sinistres relevant des assurances et 1 milliard sur des infrastructures non assurées).

Un autre article développera l’artificialisation des sols au-delà du cas des zones inondables.

Le présent article se réfère et complète des articles antérieurs sur :

• Les Plans de Prévention du Risque Inondation (PPRI) : contraintes sur les constructions dans les périmètres des zones qu’il fixe, bleues et rouges, sous responsabilité des services de l’Etat en Régions et lien avec les Plans Locaux d’Urbanisme des communes (PLU) / intercommunalités (PLUi) qui fondent les Permis de Construire.

• Les pressions (des collectivités) locales pour retarder / réduire l’impact des PPRI, qui peuvent aller jusqu’à la fixer dans les PPRI des zones (non légales) diversement colorées : rouges hachurées bleu, ou l’inverse, violettes, etc) pour y assouplir les contraintes. • Les limites de l’argument « résilience »

• Les limites de couverture des assurances et l’évolution de leurs conditions dans les zones d’inondations répétées et l’’inanité de l’argument « résilience » de la construction dans les cas de phénomènes de grande ampleur que doivent prendre en compte les PPRI.

• Le coût des inondations pour l’ensemble des assurés (prélèvement contrats dommages) et des contribuables (réassurance par l’Etat du dispositif CATNAT, reconstructions d’équipements publics non assurés, aides/subventions ...)

II. CONTEXTE DE L’URBANISATION DES ZONES INONDABLES

L’urbanisation des zones inondables est le résultat de l’application locale de la réglementation nationale, développée au fil des catastrophes : après chacune les enquêtes reviennent sur une insuffisante culture du risque en France associée à un empilage règlementaire et des acteurs locaux cherchant, à ralentir / minimiser les contraintes sur les constructions en zones inondables en fonction des intérêts en jeu.

1. L’attractivité des territoires, en lien

Croissance des constructions et de l’artificialisation des sols dans les zones inondables depuis que les permis de construire sont délivrés par les communes, en France et en particulier dans les Alpes Maritimes / Point sur les leviers pour la maîtriser.

2. La situation sur les zones inondables, en lien

« En 2009, on estime qu'environ 6,8 millions d’habitants (11% des habitants) et 3,7 millions de logements (11% des logements) sont exposés au risque inondation par cours d’eau.

Quatre départements comptent chacun plus de 300 000 personnes en zone inondable : le Rhône, l’Isère, les Hauts-de-Seine et les Alpes-Maritimes.

Les départements du Rhône et des Alpes-Maritimes détiennent en outre le plus de logements situés en zone inondable (plus de 200 000 logements). »

a) Part de la population en zones inondables par commune

Croissance des constructions et de l’artificialisation des sols dans les zones inondables depuis que les permis de construire sont délivrés par les communes, en France et en particulier dans les Alpes Maritimes / Point sur les leviers pour la maîtriser.

b) Part de logements en zones inondables par département

Douze départements ont plus de 20% de leur population en zone inondable ».

Croissance des constructions et de l’artificialisation des sols dans les zones inondables depuis que les permis de construire sont délivrés par les communes, en France et en particulier dans les Alpes Maritimes / Point sur les leviers pour la maîtriser.

3. Précisions sur les départements ayant la plus grande part de population en zones inondables, en lien :

La part de population en zones inondables est de 40 et 50% pour la Haute Corse, le Vaucluse, le Gard, les Pyrénées Orientales.

Les Alpes Maritimes sont en 5è position avec une proportion de l’ordre de 30% de logements en zones inondables, avant l’Isère, le Var, l’Indre et Loire, le Rhône, les Alpes de Haute Provence (10ème avec plus de 24%)

Ce taux caractérise le risque dans un département qu’une inondation intervienne dans une zones habitée, mais l’ampleur des conséquences est elle liée au nombre de logements implantés en zones inondables : il était en 2006 d’environ 220000 logements dans les Alpes Maritimes, au même niveau que le Rhône, et de 30 % supérieur aux suivants, l’Isère et le Var.

Il s’agit dans la suite de l’article de vérifier si l’urbanisation des zones inondables s’est poursuivie dans les départements les plus critiques, dont les Alpes Maritimes.

La question de l’impact des Plans de Prévention du Risque Inondation (PPRI) dont le rôle est de maîtriser cette urbanisation sera abordée pour chacun.

Pour mémoire, depuis 1995 chaque commune soumise au risque inondation devrait être dotée d’un PPRI, dispositf qui « standardise » des outils antérieurs. Les bases d’élaboration actuellement en vigueur sont celles de la Directive Européenne de 2007 transposée en 2010 dans le droit français, qui ont fortement durci les bases franco-françaises précédentes, en particulier sur les évènements à prendre en compte pour définir les zones bleues, constructibles sous conditions, et rouges, inconstructibles.

L’établissement d’un PPRI implique

1) une prescription du Préfet,

2) l’élaboration par les Services de l’Etat intégrant une concertation avec les acteurs locaux,

3) une consultation officielle des collectivités sur le projet puis des ajustements éventuels

4) une enquête publique ( puis ajustements éventuels)

Le PPRI (relevant du Code de l’Environnement) vaut servitude d’utilité publique, les limites et le règlement des zones inondables, opposables au tiers, doivent être annexés au Plan Local d’Urbanisme et leurs spécifications intégrées dans celui-ci pour mettre en conformité son zonage et son règlement, relevant du Code de l’Urbanisme.

III. EVOLUTION DE LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS DANS LES ZONES INONDABLES DES DEPARTEMENTS LES PLUS EXPOSES

1. L’habitat en zones inondables

Le point de 2006 sur les zones inondables, conf lien, indique que 9% de la est population exposée au risque inondations : 5.6 millions d’habitants, correspondant à 7.5% de la surface urbanisée en France et une commune sur deux.

Le point de 2009 sur les zones inondables, conf lien indique 11% de la population et 11% des logements (3.7 millions) exposés à inondations. L’augmentation de 9 à 11% en 3 ans résulte de la croissance des constructions en zones inondables et de l’amélioration de la cartographie de l’exposition au risque (avancement « cartorisque »).

2. Evolution des constructions de logements en zones inondables

L’augmentation entre 1999 et 2006 du nombre de logements en zones inondables a été de + 7.9%, soit plus de 200000 logements supplémentaires dont 100000 dans communes inondables de plus de 10000 habitants.

L’étude en lien analyse l’évolution entre 1999 et 2006 des constructions dans ces 424 communes de plus de 10000 habitants « soumises à un risque majeur d’inondation »

En 1999, près de 9 millions de résidences étaient recensées au sein de ces 424 communes dont 1,45 million de logements étaient localisés dans les secteurs inondables, soit prés de 16 % de la totalité de leurs logements : représentant 2,7 millions de personnes soit environ la moitié de celles qui habitent en zone inondable en France.

• En 2006, près de 100 000 logements supplémentaires ont été comptabilisés dans ces territoires exposés : hausse de 7 % en 7 ans, taux plus élevé qu’en dehors des zones inondables de ces villes, où il s’établit à 6 %.

L’analyse des évolutions conduit à 4 groupes de communes :

a) 7% des communes ont réduit globalement leurs logements en zones inondables, à l’occasion de réhabilitations : - 4,4 %

b) près de la moitié des communes augmentent moins leurs constructions dans les zones inondables (+2,9%) qu’en dehors de celles-ci (6,8 %)

Les communes a) et b) sont principalement des communes de petites tailles en nombre de logements et dont les zones inondables sont faiblement densifiées.

c) un tiers des communes construisent dans les mêmes proportions en zones inondables et en dehors (+ 7%), représentant + 27 000 logements en zones inondables

Les communes c) sont à peine plus grandes que ci-dessus mais leurs superficies inondables sont plus conséquentes et plus densément construites.

d) 13 % des communes construisent près de deux fois plus en zones submersibles qu'en dehors : + 8,2 % contre + 4,4 % soit + 74 000 logements en zones inondables, soit à elles seules environ les 3/4 de l’augmentation des constructions en zones inondables.

Dans les communes des groupes c) et d) les logements en zones inondables se multiplient d'autant plus qu'ils étaient déjà nombreux en 1999. Il s’agit essentiellement de densification des constructions en zones inondables

3. Synthèse par département :
L’étude pointe les départements qui ont le plus construit en zones inondables entre 1999 et 2006.

Croissance des constructions et de l’artificialisation des sols dans les zones inondables depuis que les permis de construire sont délivrés par les communes, en France et en particulier dans les Alpes Maritimes / Point sur les leviers pour la maîtriser.

« Les Alpes-Maritimes, le Var et le Val-de-Marne se distinguent par la construction chacun de plus de 8 000 logements entre 1999 et 2006 dans les périmètres inondables étudiés »

« Ces trois départements se caractérisaient déjà par de nombreux logements exposés en 1999 et leur augmentation s’est ainsi poursuivie à un rythme moyen de 5 à 8 % de 1999 à 2006 »

Les Alpes Maritimes sont donc en tête pour l'ajout de constructions en zones inondables dans une période récente (ce que le Président du Conseil départemental ne disait lorsqu’il se référait à des erreurs d’il y a 50 ans) ... alors même qu’elles avaient déjà la pire situation : elles cont parmi les 2 départements ayant le plus de logements en zones inondable (avec la Rhône) et parmi les 5 ayant la plus grande proportion d’habitat dans celles-ci (avec la Haute Corse, le Var, le Gard, le Vaucluse)

« D’autres départements se singularisent par des rythmes de développement très rapides dans les zones inondables. Ainsi, dans l’Hérault et l’Ille-et-Vilaine, la croissance des logements dans les parcelles inondables des grandes communes étudiées a été de l’ordre de 20 % en sept ans. » « Dans l’Eure, la Seine-et- Marne et la Meurthe-et-Moselle ce taux est un peu moindre : entre 11 % et 16 %, mais néanmoins trois fois plus rapide que celui observé en dehors des zones inondables : 3 à 4 % "

.« A l’opposé des départements montrent un taux d’accroissement moindre dans les territoires exposés, particulièrement l’Isère, le Tarn-et-Garonne, les Pyrénées-Orientales et les Yvelines.»

Ces évolutions sont mises en lien dans l’étude avec l’existence ou non de PPRI, sujet du prochain § et avec l’impact ses surfaces artificialisée en zones inondables, examiné à la suite

« Neuf départements avec plus de 1 000 logements supplémentaires dans les zones inondables étudiées se distinguent car ceux-ci se sont implantés en majorité dans des espaces exempts de PPRI : l'Hérault, le Gard, la Haute- Garonne, les Bouches-du-Rhône, le Rhône, la Seine-et- Marne, la Meurthe-et-Moselle, l'Ille-et-Vilaine et l'Aude." « Localement, la recrudescence de logements dans les zones inondables s'est accompagnée d'une extension des aires urbanisées, notamment dans le Vaucluse, l'Hérault et l'Aude. Dans chacun de ces départements, cette extension est essentiellement due à une seule commune »

4. Impact des PPRI sur l’urbanisation en zones inondables

L’étude ci-avant sur l’évolution de l’urbanisation des zones inondables entre 1999 et 2006 dans les 424 communes ayant un risque majeur de débordement de cours d’eau montre que l’existence d’un PPRI l'influence nettement (alors que les spécifications des PPRI étaient moins contraignantes qu’actuellement) : dans ces communes les surfaces urbaines en zone inondable ont cru à un rythme de 0,7 % de 2000 à 2006 mais seulement de 0,4% pour celles qui sont couvertes par un PPRI avant 2005.

Mais l’augmentation du nombre de logements en zones inondables y est très supérieure : les PPRI ayant abouti à une moindre croissance des surfaces urbanisées en zones inodables "compensée" par une densification de celles déjà urbanisées constructibles (bleues)

A noter que cet moindre étalement devrait s'accentuer avec les extensions de zones rouges, non constructibles, liées au durcissement en 2010 des bases des PPRI en 2010.

Les chiffres au niveau national les analyses de l'étude sur les 424 communes : augmentation de 0,8% des surfaces urbanisées en zones inondables faisant l’objet d’un PPRI alors qu’elle était de 1.2% dans l’ensemble des zones inondables et environ 1.6% pour l’ensemble du territoire.

5. (Manque de) volonté de couverture par PPRI des communes soumises au risque inondation

L’empilage de textes et la lourdeur du processus impliquent, pour aboutir une perception partagée des risques et une volonté de maîtriser l’urbanisme en conséquence ... qu'une catastrophe ne suffit pas toujours à déclencher face aux intérêts en jeu : beaucoup veulant éviter / minimiser sinon les contraintes qu’induisent les PPRI en zones bleues en tous cas les interdictions de (re)construire (en zones rouges).

Exemple de l'absence de PPRI à la Faute sur mer, où en 2010 il y a eu 29 des 47 morts par submersion de la tempête Xinthia : rapport sénatorial de juin 2015, en lien

« Le constat est accablant : les communes des côtes atlantiques les plus touchées par la tempête n'étaient pas dotées de PPRI alors même qu'elles étaient particulièrement exposées au risque de submersion. La commune de La Faute-sur-Mer en particulier n'était pas dotée d'un PPRI approuvé, alors même que le préfet en avait prescrit un dès novembre 2001. Devant les difficultés à obtenir son approbation, celui-ci avait même décidé l'application anticipée de certaines dispositions de ce plan début 2007. En réponse, un courrier du maire de la Faute-sur-Mer avait été envoyé au préfet en mars 2007 afin de faire part de sa « profonde déception à la lecture du règlement et du plan de zonage qui y est associé ».

(le jugement du maire et de l'adjointe à l'urbanisme, très lourd du fait des actions et conséquences; vient actuellement en appel : cf article antérieur).

Le rapport sénatorial s'émeut que 5 ans après la catastrophe il n’y ait toujours pas de PPRI en vigueur (celui produit en 2012 ayant été annulé par le Tribunal Administratif Faute-sur-Mer suite à contestations sur les niveaux de risques qui y étaient considérés pour définir le zonage).

Autre exemple significatif : déclaration du Maire de Mougins après l’inondation catastrophique d’octobre 2015 dans les Alpes Maritimes (conf enregistrement France 3 en lien)

En substance : " Mougins ayant subi quatre arrêtés de catastrophes naturelles en cinq ans sans qu’il y ait de plan de prévention des risques inondations, la franchise légale d’assurance est multipliée par trois. C'est légal. Il n'y a aucun recours possible, 570 familles sont dans ce cas " ... Mais de son point de vue c'est mieux qu'il n'y ait pas de PPRI car il interdirait aux habitants de reconstruire les 70 maisons sinistrées (car elles seraient en zone rouge). Il s'agit donc de compter sur le contribuable et l'assureur pour couvrir la prochaine inévitable destruction, sauf que, si le contribuable (via les élus) dit toujours "présent", ce n'est pas le cas de l'assureur : de nombreux habitants de la région se plaignent qu’après une série de sinistres personne ne veuille les assurer.

Aux freins et retards sur l’élaboration et l’entrée en vigueur des PPRI s’ajoutent ceux de leur intégration aux Plans Locaux d’Urbanisme, au point qu’une des conclusions du rapport sénatorial ci-avant est qu’il faudrait : « Prévoir l'obligation pour les communes de réviser leurs documents d'urbanisme en cas d'approbation, de mise en application anticipée ou de modification d'un PPRI » ( !!!).

L’analyse d'avancement de la couverture par les PPRI montre de plus un manque de prescriptions par les préfets de PPRI du lancement de leur élaboration : conf le point daté de mai 2015, en lien

Alors que la généralisation des PPRI à toutes les communes ayant un risque inondation a été spécifiée il y a 20 ans la situation est la suivante (France entière et département des Alpes Maritimes) :

Part des communes à risque d’inondation

- France entière : 18141 communes, soit la moitié

- Alpes Maritimes : 143 communes soit près de 90% ( !)

Part des communes à risque d’inondation où un PPRI n’a pas été prescrit :

- France entière : 39% ( !)

- Alpes Maritimes : 62% ( !!)

Part des communes à risque d’inondation ayant un PPRI approuvé

- France entière 44% (la carte ci-après l’illustre)

- Alpes Maritimes 32%

Part des communes à risque d’inondation avec PPRI prescrit mais pas encore approuvé

- France entière 17,4%

- Alpes Maritimes 6%

Environ la moitié des communes de France qui ont un risque inondation n’ont donc pas de PPRI en vigueur. Dans les Alpes maritimes non seulement c'est moins mais est aussi très inférieur le taux de prescription de PPRI par les préfets. Est-ce parce que la situation est tellement dégradée qu’il est préférable de ne pas la gérer (cf interview du maire de Mougins) donc éviter un PPRI qui officialiserait les constructions en zones rouges, à la fureur des propriétaires dont le bien verrait la valeur s’effondrer ... jusqu’à ce qu’une catastrophe dévastatrice rendre la question incontournable, comme à La Faute sur mer.

Croissance des constructions et de l’artificialisation des sols dans les zones inondables depuis que les permis de construire sont délivrés par les communes, en France et en particulier dans les Alpes Maritimes / Point sur les leviers pour la maîtriser.

IV. ARTIFICIALISATION DES SOLS DANS LES ZONES INONDABLES

1. Repères sur l’artificialisation des sols (sera développé dans un futur article)

a) Situation globale et évolution : Source Ministère de l’Agriculture, en lien :

Les zones artificialisées représentent 9,3 % du territoire en 2014. Elles s’étendent au rythme d’environ 1 département tous les 10 ans (depuis les années 90 avec un pic à 1 département tous les 7 ans de 2006 à 2008 (interrompu en particulier par la « crise des subprimes »).

Ces terres artificialisées se caractérisent par (environ) : les 2/3 étaient des espaces agricoles, les 2/3 sont imperméabilisées, la moitié est utilisée pour l’habitat, essentiellement individuel, 16% est utilisé pour les réseaux routiers, en particulier pour desservir les habitations et activités implantées sur des terres artificialisées à distance du tissu urbain continu.

La carte suivante fournit le taux d’artificialisation dans les différentes parties du territoire

Situation sur l’artificialisation du territoire

Situation sur l’artificialisation du territoire

Augmentation de l'artificialisation résultant de l’attractivité combinée à la disponibilité de terres ... y compris en zones inondable

Augmentation de l'artificialisation résultant de l’attractivité combinée à la disponibilité de terres ... y compris en zones inondable

L’artificialisation n’a pas cessé de progresser plus vite que la population

L’artificialisation n’a pas cessé de progresser plus vite que la population

b) Répartition entre les usages de l’augmentation d’artificialisation des sols : cf étude en lien (2012) sur l’évolution 2000-2006

L’artificialisation s’est faite principalement sous forme de tissu urbain discontinu.

La moitié de l’augmentation des terres artificialisées est destinée à l'habitat généralement pavillonnaire (+1,6% d’augmentation = 35500 ha) : augmentation de la population combinée à l’augmentation de surface par habitant liée à celle du niveau de vie et à la réduction du nombre de personnes par logement, enfin d’une recherche d’habitat « à la campagne » (attente, dans un avenir proche, de 27% des urbains en 2006)

Le tiers est affecté aux activités économiques et équipements (+ 6,8% = 23000ha) : zone d'aménagement concerté, zones commerciales, artisanales ... équipements sociaux, scolaires, sportifs et de loisirs.

Le reste va aux infrastructures routières, ferroviaires, espaces verts ... (+16,7% = +8100 ha)

2. L’artificialisation des sols en zones inondables : étude en lien

Nouveaux territoires urbanisés en zones inondables, en lien (p87)

« L'imperméabilisation des sols auparavant à usage agricole et des milieux naturels par une augmentation du tissu urbain diminue les champs d'expansion des crues, augmente les vitesses d'écoulement et les hauteurs d'eau en cas d'inondation. Cette situation accroît la vulnérabilité des enjeux existants en zone inondable »

Les zones inondables, qui constituent 4,8% du territoire métropolitain, regroupent 7,5% des surfaces urbanisées (2006

Le graphique qui suit montre que (entre 2000 et 2006) l’augmentation des surfaces urbaines est :

- supérieure à la moyenne dans les communes ayant des zones inondables,

- plus faible dans zones inondables qu’en dehors de celles-ci, mais les constructions y sont densifiées de sorte que l’augmentation de population est identique

- plus faible dans les zones inondables des communes couvertes par un PPRI

Croissance des constructions et de l’artificialisation des sols dans les zones inondables depuis que les permis de construire sont délivrés par les communes, en France et en particulier dans les Alpes Maritimes / Point sur les leviers pour la maîtriser.

L’accroissement des surfaces urbanisées se fait essentiellement au détriment de terres agricoles (pour 81%) ou naturelles.

L’impact des PPRI ressort bien : modération de l'extension des surfaces urbanisées en zones inondables, sans y freiner l'installation de nouvelles populations : densification des zones bleues.

IV. LEVIERS POUR MAÏTRISER L’URBANISATION DES ZONES INONDABLES

1. Levier spécifique aux zones inondables : les PPRI .

a) Etablissement et entrée en vigueur des PPRI manquants : 20 ans après création du dispositif il reste à faire environ la moitié du travail : pas de la prescription préfectorale encore faite pour environ 40% des communes inondables et processus d’établissement / entrée en vigueur en cours pour 15% communes

b) Durcissement des PPRI établis sur des bases antérieures à la transposition de la Directive européenne (2010)

2. Leviers plus généraux pour lutter contre l’artificialisation des surfaces naturelles et agricoles, dont dans les zones inondables

a) Fiscalité pour inciter à la réutilisation des friches industrielles et commerciales et pénalisant l’artificialisation de sols, en particulier en zones inondables : l'essentiel reste à faire

L’extension de l’artificialisation est favorisée par une taxation faible des sols devenant constructibles, comme bien décrit dans l’analyse du Ceser de la Région Centre Val de Loire, en lien.

« L’absence de reconversion pour une friche peut également être due à la concurrence de terres vierges issues de l’agriculture à un prix abordable. En effet les terres agricoles peuvent apparaître plus avantageuses de par leur exploitabilité immédiate (pas de contraintes physiques, de pollution...) et de leur coût inférieur favorisé par une fiscalité trop avantageuse (la taxation des terres agricoles pour devenir constructibles est seulement de 5 à 10% : cf lien ). Ce qui explique sans doute le développement d’importantes surfaces commerciales qui apparaissent presque en plein champ autour d’un certain nombre de nos villes pour être abandonnées quelques années plus tard générant de nouvelles friches excentrées. La responsabilité de certains exécutifs (locaux) est indéniable puisqu’ils sont à l’origine de la création de zones d’activités à tout va sans avoir pris le temps d’étudier leurs réelles opportunités et/ou réfléchir à la requalification de friches urbaines. Le Ceser souligne donc la nécessité de repenser la fiscalité en taxant plus fortement les terrains agricoles qui deviendraient constructibles ... »

Ce type de disposition devrait naturellement particulièrement s’appliquer à la vente de terrains devenant constructibles en zones inondables bleues.

• Un « Comité pour la fiscalité écologique », crée fin 2012, a produit en mars 2013 un très complet avis sur la fiscalité et l’artificialisation des sols, en lien, proposant en particulier de : 

- moduler la taxe d’aménagement (TA) en fonction de l’usage antérieur des sols, dans l’optique de mettre en place un dispositif de type bonus / malus sur l’aménagement.
Ce serait de toute évidence un outil essentiel pour que l’extension des surfaces ne soit pas plus économique que la réutilisation des friches industrielles et commerciales et pour défavoriser l’extension des surfaces construites en zones inondables 

- rééquilibrer la fiscalité applicable aux aires de stationnement, selon que celles-ci sont intégrées ou non au bâti, l’un des scandales de l’extension de l’artificialisation des sols et en particulier en zones inondables et de la hideur des zones urbaines étant les mers d’asphalte à usage de parkings de sites commerciaux 

- adapter la fiscalité applicable aux friches commerciales ... ne faisant l’objet actuellement que d’une taxe facultative des communes et EPCI : conf article antérieur
(à noter que la non application de la taxe locale facultative sur les friches est un élément de la concurrence entre collectivités locales sur l’implantation de zones commerciales, dans une logique de fuite en avant qui est le sujet de l’article antérieur, sur la surproduction des surfaces commerciales).

Extraits :

« appliquer un malus lorsque l'aménagement se fait au détriment de terres à forte valeur écologique et, au contraire, un bonus lorsqu'il porte sur des friches ou un périmètre déjà artificialisé ...

Cette taxe pourrait également être rééquilibrée afin de privilégier les parkings intégrés au bâti au détriment de ceux construits à l'horizontal et occupant une grande surface au sol.

Une autre piste avancée par le comité vise à systématiser le versement pour sous-densité en-dessous d'un seuil minimal de densité inscrit dans le plan local d'urbanisme (PLU), y compris pour les locaux industriels, commerciaux et de stockage.

Autre recommandation du comité : instituer une taxe sur les bureaux vacants sur le modèle de la taxe sur les logements vacants mais en distinguant la vacance "structurelle" de la vacance "conjoncturelle".

Enfin, il s'agirait d'instaurer une taxe sur la rétention du foncier à bâtir, ou d'adapter les taxes existantes, en zone AU1 des plans d'urbanisme, c'est-à-dire en zone d'urbanisation future non équipée destinée essentiellement à l'habitat.

L'objectif ? Inciter à utiliser ces terrains pour la construction, en veillant toutefois à ce que le zonage soit bien défini en amont et en permettant le cas échéant le déclassement de terrains non construits.

Le comité pour la fiscalité écologique préconise de veiller à ne pas pénaliser les terrains effectivement affectés à un usage agricole, mais non nécessairement classés en zone A (classés U :zones urbaines) et AU :zones à urbaniser)".

•... Mais le sujet de la fiscalité écologique est gelé pendant 2 ans, suite au fiasco de l'Ecotaxe Poids lourds. Il est relancé par un Comité pour l’Economie Verte, crée début 2015, qui produit en juillet 2015 un avis "fiscalité et artificialisation des sols" en lien

b) Règlements locaux d’urbanisme : la loi Alur spécifie l’objectif d’économie des espaces agricoles et naturel pour les documents d’urbanisme SCOT et PLU, conf lien

Extraits :

« La loi Alur s’appuie sur le SCoT et le PLU pour atteindre l’objectif d’une densification de qualité. Le SCoT devra désormais identifier les espaces ayant un potentiel de densification et de mutation. Les PLU devront analyser la capacité de densification et de mutation des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales..

Les zones AU ( à urbaniser) créées depuis plus de neuf ans devront, à l’instar des zones naturelles ou agricoles, faire l’objet d’une procédure de révision du PLU pour pouvoir être ouvertes à l’urbanisation.

On constate en effet dans les PLU une tendance à sur-dimensionner les zones susceptibles d’être ouvertes à l’urbanisation, ce qui contribue à encourager les projets en extension urbaine, plutôt que la mobilisation des « dents creuses », la reconversion des friches ou l’intensification urbaine de quartiers existants.

Le principe d’inconstructibilité interdit toute construction sur les terrains situés hors des parties urbanisées de la commune. Il s’applique dans les communes non couvertes par un document d’urbanisme, PLU ou carte communale, et dans lesquelles s’applique en conséquence le Règlement national d’urbanisme (RNU).

La loi Alur maintient la possibilité de déroger au principe d’inconstructibilité par une « délibération motivée », lorsque le conseil municipal considère que l’intérêt de la commune le justifie, en particulier pour éviter une diminution de la population sur la commune.

Mais le service de contrôle de légalité a relevé, ces dernières années, de fréquents abus dans le recours à ce mécanisme : les motivations des communes sont soit insuffisamment étayées soit, dans certains cas, absentes des délibérations.

En conséquence, le législateur a décidé de renforcer le contrôle sur cette possibilité de dérogation, en la soumettant à l’avis conforme de la Commission départementale de la consommation des espaces agricoles (CDCEA).

La loi Alur étend le champ d’intervention de la CDCEA, ainsi les zones naturelles à vocation agricole (zones N dans les PLU) intègrent le champ de compétence de la CDCEA qui, lors de l’élaboration d’un Scot, émettra un avis non plus seulement en cas de réduction des surfaces des zones agricoles, mais en cas de réduction des espaces à usage agricole.

Toute création de « pastille » en zone agricole et naturelle devra rester exceptionnelle et faire l’objet d’un avis de la CDCEA. En outre, l’avis conforme de la CDCEA est désormais requis dans tous les cas de dérogation à l’inconstructibilité par « délibération motivée » dans les communes non dotées de documents d’urbanisme. »

c) Evolution vers les PLU Intercommunaux : l’établissement de PLUI élargit les possibilités de choix sur l’évolution urbaine et doit donc réduire la pression de communes sur l’urbanisation de leurs zones inondables. En 2015 seulement 10% des communes relèvent d’un PLUI réalisés ou en cours.

V. CONCLUSION

Pour maîtriser l’urbanisation sans cesse croissante des zones inondables et l’artificialisation de leurs sols, il faut en particulier généraliser les PPRI, créer une fiscalité favorisant l’utilisation des surfaces déjà artificialisées et renchérissant celles qui ne le sont pas ... le tout sous tendu par une conscience partagée des risques et coûts, individuels et collectifs qui résultent du dérapage.

Cela nécessite que des acteurs locaux aillent au-delà de l’intérêt immédiat dans leurs analyses et choix et soient de bonne foi dans leur communication... ce qui ramène au début de cet article.

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15 octobre 2014 3 15 /10 /octobre /2014 18:09
Urbanisme et zones inondables / Enquête publique sur la révision du Plan de Protection du Risque Inondation (PPRI) du Val d’Orléans / Concertations avec les communes / Aboutissement de la révisionUrbanisme et zones inondables / Enquête publique sur la révision du Plan de Protection du Risque Inondation (PPRI) du Val d’Orléans / Concertations avec les communes / Aboutissement de la révision
Urbanisme et zones inondables / Enquête publique sur la révision du Plan de Protection du Risque Inondation (PPRI) du Val d’Orléans / Concertations avec les communes / Aboutissement de la révision
Urbanisme et zones inondables / Enquête publique sur la révision du Plan de Protection du Risque Inondation (PPRI) du Val d’Orléans / Concertations avec les communes / Aboutissement de la révision

1) Deux PPRI couvrent le Val d'Orléans : PPRI de l'Agglomération orléanaise et PPRI du Val Amont.
 

Leur révision est destinée à repondre en particuier aux exigences dune Directive européenne de 2007, en lien, qui, transposée dans le droit français, impose de prendre en considération des inondations supérieures à ce qu'elles étaient dans les PPRI antérieurs.  

Le règlement qui en résulte doit actualiser et préciser les zones inondables et les contraintes imposées à l'urbanisation en fonction de la nouvelle classification de leur niveau de risque, lié à la prévision de hauteur d'eau combinée à celle de vitesse d'écoulement, sur la base de :    

 

 

2) Le dispositif de révision, en lien s'est déroulé sur 3 ans


 

3) Les deux PPRI du Val d'Orléans, entrés en vigueur en janvier 2015, ont donné lieu aux échanges suivants 
 

Réponses aux questions lors de l'enquête publique, en lien 



4) L'analyse des demandes des communes fait ressortir qu'un problème essentiel est leur utilisation de l’argument « résilience » de manière excessive, pénalisant ceux qui décideront d’investir en se croyant tranquilles, ainsi que les contribuables, au niveau national (couverture de la réassurance du régime CATNAT) et naturellement local, enfin les assurés, ceux qui, habitant en zones inondables, subiront les sinistres (couverture incomplète du sinistre et augmentation de prime), mais aussi les autres, sur le prélèvement catastrophes naturelles qui s'applique aux primes dommages de touts les bâtiments et véhicules.

Les informations sur ces sujets figurent dans les articles antérieurs sur urbanisme et inondations.
 

  • Extraits sur les demandes des communes en lien avec la résilience et les réponses apportées :


 

 « Demande d’Olivet : Permettre aux bâtiments sinistrés de pouvoir être reconstruits qu’elle qu’en soit la cause dès lors que leur mode de construction est résilient

Réponse : la reconstruction post inondation est bien autorisée pour les secteurs définis au chapitre 4 p 4. Il est bien entendu que dans le cadre de la stratégie d’aménagement des ces secteurs la résilience des futurs bâtiments sera un des points forts

 

Demande de la Communauté d'Agglomération Orléans Val de Loire (CAOVL) : Préciser que la reconstruction post-inondation dans la zone d’aléa très fort vitesse doit rester possible par la construction de bâtiments résilients

Réponse : la reconstruction post inondation est bien autorisée pour les secteurs définis au chapitre 4 page 4. Il est bien entendu que dans le cadre de la stratégie d’aménagement de ces secteurs la résilience des futurs bâtiments sera un des points forts.

L’ambiguité de la formulation du chapitre 4 est attestée par la lecture qu’en fait la CAOVL(cf le courrier rapportant la séance du 30 janvier 2014) :

«  Les principes de reconstruction après inondation, tels qu’ils sont définis au chapitre 4 du règlement, semblent intéressants. Il est en effet nécessaire que les espaces urbains, même en zone d’aléa très fort vitesse puissent être reconstruits avec des bâtiments résilients afin de ne pas créer des zones en déshérence ».


 

  • L’observation ajoutée dans le registre d'enquête publique à ce sujet a été la suivante :

«  L’utilisation de la « résilience » sans autre précision comme « élément très fort » de l’autorisation de construction / reconstruction dans des zones de « très forts aléas » conduit à faire prendre aux investisseurs dans de telles zones des risques financiers inconsidérés.

En effet, pour sortir de la pensée magique il faut pouvoir leur spécifier ce que la résilience indiquée leur apporte face aux évènements, par exemple dans une situation telle que décrite p13 des réponses lors des réunions d’information : « tous les ponts du département, autoroute, voie ferrée TGV ... coupées. »

 De fait le Centre Européen de protection du Risque Inondation (CEPRI) spécifie concernant la résilience dans les zones de courants  forts : « Aucune solution viable ».

Sur la base de cette résilience indéfinie les permis de (re)construire seront accordés, ce qui rassurera les constructeurs/acheteurs de biens dans de telles zones alors qu’ils assumeront l’essentiel des pertes financières d’un sinistre majeur (sous réserve de leurs assurances) : cf arrêt du Tribunal administratif de Bastia : l’investisseur bien qu’ayant obtenu un permis de construire ne peut pas ignorer qu’il implante un bien dans une zone à fort risque et en assume les conséquences (la perte d’une maison), la commune ayant accordé le PC n’étant condamnée qu’à des broutilles.

Il est regrettable que des Collectivités demandent que le PPRI permette la reconstruction dans les zones de courants très forts : cf demandes à ce sujet d’Olivet : permettre la reconstruction quelle que soit la cause de la destruction dès lors que c’est une construction résiliente, et de la Communauté d’Agglomération du val de Loire (CAOVL): la reconstruction doit être autorisée dans une zone d’aléa très fort vitesse possible si c’est une construction résiliente.

Les réponses à ces demandes et la formulation du chapitre 4 sur ce sujet n’apparaissent pas assez claires pour exclure des reconstructions en zones de très forts aléas en se référent à un concept vague de résilience, d’ailleurs incompatible avec de telles zones (cf CPRI). »

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