Logement ... faire plus avec moins : Avant-projet de loi « Elan » et réactions au stade de l’ouverture d’une « Conférence de Consensus »

I. INTRODUCTION

Cet article est destiné à faire le point sur les changements en instance dans le domaine du logement alors que s’engage une concertation sur le projet de Loi prévu pour février 2018.

1. Une transformation profonde des dispositions sur le logement en instance, qui fait suite au  constat d’insuffisances exprimé dans la campagne présidentielle 

« Le 28 novembre 2016 le candidat E Macron est invité lors du salon de l’immobilier à donner son point de vue sur le secteur. Celui qui deviendra le prochain président de la République lance un message clé, mais pas vraiment relayé : « Les Français ne sont pas contents de la politique du logement alors que nous dépensons dans ce secteur plus de 40 milliards d’euros. » …. Personne n’entend que le candidat souhaite remettre à plat l’écosystème » (Le Moniteur du 8 /12/2017)

2. La « stratégie logement » correspondante est présentée*, sous forme d’une trentaine de mesures, le 20/09/2017, dont certaines on suscité de très vives réactions : cf au §II les principales mesures et, en italiques, les  réactions d’acteurs impactés
   *par J Mezard, ministre de la cohésion des territoires, et son secrétaire d’Etat J Denormandie
   
   Ambiance :
   « On paie 40 milliards chaque année pour quatre millions de mal-logés en France ».
   « … Pour changer de modèle il faut construire plus et construire moins cher. L’objectif est de baisser la dépense de 10%... Le seul coût des aides personnelles au logement atteint 18 milliards/an, ce n’est pas viable dans le temps. Il faut introduire un «taux d’efforts» pour réduire l’APL selon la richesse. L’Etat, par la Caisse des Dépôts, finance les bailleurs sociaux : ils doivent utiliser leur argent en baissant les loyers, compte tenu de la baisse des APL… Il faut transformer : par exemple actuellement un propriétaire de terrain a intérêt à attendre pour le vendre … jusqu’à 22 ans pour ne plus payer de plus value … il faut au contraire qu’une vente dans les 3 ans n’entraîne pas de plus value » (J Denormandie)
    
3. Après les premières réactions négatives sur la transformation du secteur HLM, essentielle dans la stratégie de l’Etat, certains acteurs s’y engagent : cf précisions au § III
    
4. Dans ce contexte de tensions s’engage le 12/12/2017 une « Conférence de consensus », proposée par le Président du Sénat, qui doit conclure ses travaux fin janvier 2018 pour être considérés dans la finalisation du projet de loi sur le logement « ELAN*», prévu pour février : cf texte de départ et processus au § IV
   *Evolution du Logement, de l’Aménagement et de la transition Numérique.

II. STRATEGIE LOGEMENT PRESENTEE LE 20 /12/2017

Elle se concrétise par une trentaine de mesure, réglementaires pour certaines ou devant faire l’objet d’une loi pour d’autres, certaines très contestées (cf article du Monde en lien)

Les mesures se rattachent à 3 axes :

• Construire plus, mieux, et moins cher :
• Répondre aux besoins de chacun, y compris les plus fragiles, sur tout le territoire
• Améliorer le cadre de vie personnel et global » : il ressort essentiellement le traitement des passoires thermiques

Celles qui ressortent le plus sont les suivantes :

1. Mieux utiliser le parc social 

Le parc social couvre environ cinq millions de logements (17 % des résidences principales) dont 110 000 sont rénovés par an. Il existe toute une gamme de logements sociaux, selon leur mode de financement. Chacun s’adresse à un public particulier, avec des loyers adaptés. Les prêts locatifs aidés d’intégration (PLAI) représentent le segment le plus social et le plus aidé.

• Il est demandé aux organismes HLM une baisse de loyers des logements (Réduction du Loyer de Solidarité) de leurs (environ 2,5 millions de) locataires recevant l’Aide Personnalisée au Logement (APL), pour en compenser sa réduction d’environ une cinquantaine d’E/mois, ce qui représente une réduction de dépenses APL de l’Etat de 1,4 milliards d’E/an* (le secteur HLM correspondant à 45% de cette aide).
  
  *(outre la baisse généralisée de 5 euros/mois depuis octobre 2017 qui représente 392 millions d’E/an)

En effet il est considéré que de fortes réductions de coûts sont possibles dans ce secteur :
« J’ai deux problèmes avec les HLM. Il y a trop d’organismes, près de 800, et il faut opérer un regroupement en deux ou trois ans. Ensuite, il n’y a pas de bonne circulation du capital, il y a des organismes qui ont des trésors et ne construisent pas, tandis que d’autres n’ont pas du tout d’argent. » (E Macron le 6 octobre 2017 devant les entrepreneurs du bâtiment).

Naturellement la contestation par les organismes de cette demande a été immédiate :

 Le président de la Fédération des offices publics : « Elle réduit de 70 % notre capacité d’investissement pour mener des réhabilitations ou construire et fragilise 98 offices sur 255. Les compensations que propose le ministère sont, en outre, dérisoires et mensongères* »
*(il se réfère, cf § III, au maintien à 0,75 %, du livret pendant deux ans et à l’allongement des prêts consentis aux bailleurs sociaux par la Caisse des dépôts : déjà pratiqué …).

Pour l’autre famille des HLM, les Entreprise sociales de l’habitat, « ce projet se traduirait par une perte de 4 milliards d’euros d’investissement et la menace sur 68 000 emplois directs et indirects ».

Cette baisse conjointe des APL et loyers HLM est aussi est contestée par des associations de bénéficiaires, qui soutiennent le développement de l’encadrement des loyers du secteur privé … alors que les Tribunaux Administratifs viennent d’annuler celui des deux premières zones, à Lille et Paris, où il a été mis en place, suite à la Loi Alur, depuis 2015.

Les modalités et la répartition de la baisse des loyers demandée restent à préciser

• A préciser aussi la vente de 40 000 logements sociaux par an à leurs occupants, contre 8 000 à 10 000 aujourd’hui, pour améliorer les finances des HLM
  
  Le président de la Fédération des offices publics : « Soit nous vendons les “bijoux de famille”, c’est-à-dire les appartements les mieux situés, et nous perdons un actif précieux, y compris pour la mixité sociale, soit nous essayons de vendre les logements moins attractifs à leurs occupants plus modestes, et nous favorisons la création de copropriétés en difficulté »
   
• Le calcul des allocations-logement sur les ressources de l’année en cours plutôt que des deux années précédentes, serait possible à partir de 2019 : l’enjeu est 1,6 milliards d’E actuels d’indus ou de rappels.
   
• Accélérer le turnover dans les HLM, pour plus les mettre au service des plus modestes, 10 % de locataires ayant des revenus dépassant les barèmes : la situation des locataires serait désormais réexaminée tous les six ans et il pourrait être appliqué des sur-loyers plus dissuasifs et automatiques ou enclencher une procédure de réattribution devant une commission pour évaluer la situation du locataire.

2. Soutenir la construction

• L’avantage fiscal Pinel est une incitation essentielle à l’achat dans le neuf pour location (qui représente la moitié des ventes en neuf) : conf article antérieur en lien
   
• Le prêt à taux zéro (PTZ) destiné aux primo-accédants (sous conditions de ressources), utilisé par 117.000 ménages en 2016, a lui aussi un rôle important, car, par rapport à un prêt classique à 1,8% (calcul du Crédit Foncier) il augmente la capacité d’emprunt de 15%  (il permet de financer jusqu’à 40 % de l’achat en ne le remboursant qu’au bout de 15 ans)
   
• Les deux dispositifs sont donc reconduits mais seulement dans les zones où le marché de est sous tension (pas dans les petites villes ni les zones rurales) : pendant 4 ans pour l'avantage fiscal Pinel et le PTZ : pendant 4 ans dans les zones urbaines classées A bis, A et B1 et pour 1 an en zones périurbaines B2
  
  Ces limitations inquiètent les aménageurs-lotisseurs (Snal) et la Fédération française du bâtiment (FFB) car 6 PTZ sur 10 concerneraient les zones rurales (C) et périurbaines (B2)

3. Loger les étudiants et jeunes actifs  

Promesse de campagne : faciliter la mobilité de jeunes pour développer la formation et l’emploi

• 80 000 logements pour les jeunes seront construits au cours du quinquennat, dont 60 000 pour les étudiants, soit 50 % de plus que sous le quinquennat précédent
   
• Création d’un « bail mobilité » pour les moins de 30 ans, d’un à dix mois (dont pour colocation) sans dépôt de garantie : développement de la caution gratuite « Visale » d’Action Logement (ex 1 % Logement) : délivrée que pour 8 000 contrats en 2016, ne consommant que 20 % des crédits prévus.

A noter qu’il a été précédemment question plus largement du cas des travailleurs précaire, en intérim ou CDD, qui peuvent avoir plus de 30 ans ! : à clarifier

• Empêcher les bailleurs d’ajuster leurs loyers à l’allocation-logement des locataires étudiants (qui fonde la critique d’aides aux locataires, qui produisant une montée des prix et ne leur bénéficie donc pas in fine) : les annonces immobilières trompeuses ou qui feront état d’un loyer « APL déduite » seront poursuivies par la direction de la concurrence et de la consommation.
• Développement de l’habitat intergénérationnel en popularisant la disposition, existante, d’exonération d’impôt sur le revenu les loyers perçus par un propriétaire qui loue ou sous-loue une pièce de son logement à un jeune, à condition que le loyer réclamé soit « raisonnable ».
   

4. Logement des plus modestes, pour lesquels il y a un très fort manque :

• Objectif de construction de 40 000 logements très sociaux /an  (loyer mensuel de 5 à 6 E/par m2)
   
• Développer une offre de logement durable aux sans-abri sans  passer par centre d’hébergement ou l’hôtel : reprise du « Housing first » des pays scandinaves

5. Accroître l’offre

• A partir du 1^er janvier 2018, exonération d’impôt sur la plus-value le propriétaire d’un terrain en zone tendue mis en vente dans les trois ans : inversion par rapport au système actuel de dégressivité où il aurait attendu vingt-deux ans après l’achat pour aboutir à cette exonération.

La priorité est donnée au logement social : l’abattement sera de 100% pour la vente de terrains permettant de construire du logement social mais de 85% pour du logement intermédiaire et de 70% pour du logement libre

Beaucoup d'entreprises sont également propriétaires de terrains : prolongement d’un taux réduit d'impôt sur les sociétés (19%) pour toute société qui cède ses locaux pour en faire des logements, avec extension de ce dispositif pour toutes les entreprises qui cèdent des terrains en vue d'y construire des logements

Tout cela s’inscrit dans « rendre disponibles plus de terrains constructibles » qui couvre aussi la libération volontariste de terrains publics pour la construction de logements, engagée les années précédentes

• Sanctions  contre les recours abusifs contre les permis de construire (déjà actuellement en vigueur) : chaque année 6 000 recours (justifiés + abusifs) bloquent des chantiers pendant au moins deux ans ; actuellement 30000 opérations sont freinées … l’objectif serait de raccourcir les délais de jugement des recours qui bloquent des projets et d’augmenter les amendes pour recours abusifs
   
• Partenariats avec les communes pour lancer de grandes opérations immobilières.
   
• La loi SRU (Solidarité et rénovation urbaine) de 2000 qui fixe des obligations de construction de logements sociaux sera strictement appliquée, avec une forte hausse des sanctions (alors que 387 communes n'avaient pas satisfait leurs objectifs sur la période 2011-2013, elles sont 649 sur 2014-2016)

6. Simplification des normes

• Action lancée depuis plusieurs années, un comité de simplification, qui a obtenu des résultats tangibles
• Il s’agit de faire une pose sur l’ajout de nouvelles normes, techniques de construction de logements, sauf en matière de sécurité et pour celles déjà votées, assortie d’un toilettage des règles existantes (revue périodique de toutes les normes, "dont certaines paraissent aujourd'hui dépassées")
• Avec conservation de l’objectif de supprimer en 10 ans les « passoires énergétiques » : sept millions de bâtiments mal isolés / diagnostic des logements en catégories F et G (avec des aides prévues pour leurs habitants les plus modestes)
• Changement évoqué dans les normes de construction pour la mobilité réduite : 100% des logements construits devront être évolutifs, ce qui signifie qu'ils seront rendus facilement accessibles aux handicapés, et non plus adaptés au handicap.

S’ajoute que la loi permet désormais de contourner des normes, dès lors que l'objectif peut être atteint autrement, donc des libertés sur les moyens mais le respect de normes de résultat « ce qui peut paraître hasardeux à bien des professionnels »
 

III. PRECISIONS SUR LA TRANSFORMATION DU SECTEUR DES HLM QUI S’ENGAGE

         Situer les éléments ci-dessous : cf Les HLM en chiffres, en lien

Pour accompagner la RLS l’Etat a proposé un soutien aux bailleurs sociaux, qui pourront financer leurs investissements à moindre coût grâce à l’allongement de la durée de leurs emprunts, avec une stabilisation du taux du Livret A, sur lequel sont indexés ces emprunts, et 6 milliards de nouveaux prêts à taux fixes ou à taux zéro, auprès de la Caisse des dépôts (CDC).

Il a ajouté une proposition de montée en charge progressive sur 3 ans de la mesure RLS (baisse APL / baisse
loyers), de 800 Millions d’E en 2018* aux 1,5 Milliards initialement prévus par l’Etat, en 2020, qui a fait se fissurer l’unité de entre les 2 poids lourds des bailleurs sociaux : (cf article du Monde en lien)

* L’objectif financier de l’Etat serait néanmoins atteint dès 2018 car, entre autres dispositions, il percevra une TVA sur la construction et la rénovation de logements par les bailleurs sociaux qui va passer de 5,5% à 10%
 

• la branche privée des HLM, les 242 entreprises sociales de l’habitat (ESH), adossées aux entreprises, est prête à accepter la réduction de loyer de solidarité RLS
   
• La branche des offices publics de l’habitat (OPH), celle des 264 offices HLM liés aux communes, aux intercommunalités et aux départements, donc soutenue par les élus locaux s’y oppose. Il faut dire qu’elle serait la plus pénalisée, logeant plus de locataires modestes, donc touchant les APL dont la baisse provoque la demande de baisse de leur loyer.
   
• La structure Union Sociale de l’habitat / USH, qui fédère 723 bailleurs sociaux, dont de l’ESH et l’OPH, refuse « il n’aura pas des effets identiques pour les différentes familles et les différents types d’organismes » (J-L Dumont, son président). Elle demande en contrepartie de la montée de TVA de 5,5%, un moratoire sur la réduction des APL (ce qui réduirait de moitié l’objectif d’économie de l’Etat), affirmant que la mesure priverait les organismes HLM de 75 % de leur capacité d'investissement.
   
• Les entreprises et les artisans du bâtiment la critiquent aux côtés de l’USH car les HLM génèrent 15% de leur activité :
  « Nous ne pouvons rester insensibles à des mesures qui feraient chuter notre marché : le logement social, c'est 100 000 logements neufs produits par an et un logement sur cinq qui fait l'objet de travaux d'amélioration-entretien » ( J Chanut, président de la Fédération française du bâtiment / FFB).
   « Après dix ans de crise, il ne faut pas mettre en péril une amélioration de l'activité encore très fragile, qui permettrait la création d'emplois, l'embauche de jeunes » (D Métayer, vice-président de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment / Capeb).

Les regroupements d’offices, déjà amorcés (70 entre 2007 et 2017), vont devoir s’accélérer pour pouvoir faire les économies nécessaires dans le nouveau contexte : à défaut l’accord de la branche ESH mettrait 80 offices en déficit et 40 en quasi-faillite, quant à la branche OPH, elle prévoit en toute hypothèse des regroupements pour passer de 264 à 150 entités : « Une intercommunalité doit avoir un seul opérateur public avec une taille critique d’au moins 10 000 logements, par exception 5 000 dans les espaces les plus ruraux », (A Cacheux, président de la fédération)

IV. PROCESSUS « CONFERENCE DE CONSENSUS SUR LE LOGEMENT » ET AVANT PROJET DE LOI

La conférence de consensus, proposée par le Président du Sénat, s’engage le 12 décembre 2017, regroupant 12 sénateurs, 20 députés et les représentants de 40 fédérations et organisations professionnelles

Son calendrier est très serré, compte tenu de l’ampleur du projet de loi mis en discussion et de l’objectif de délai du gouvernement : examen par le conseil d’Etat en février prochain et présentation en conseil des ministres en mars 2018.

Pour cela, en un mois et demi, cinq réunions se tiendront sur les différentes parties des 50 mesures de l’avant projet de loi Elan, les participants devant avoir établi à l’avance leurs propositions d’évolutions  

Les réunions porteront successivement sur :

1. Le rôle et la place des collectivités territoriales dans la politique du logement (20 décembre), cf ce qui est ressorti  de l'atelier 1 dans l'article en lien 
2. L’accélération de la construction de logements et les enjeux liés à la simplification des normes de construction et d’urbanisme (10 janvier 2018)
3. Les enjeux et évolutions du secteur social (11 janvier 2018)
4. Les enjeux du secteur privé (18 janvier 2018)
5. La revitalisation des centres-villes des villes moyennes et les enjeux attachés à la cohésion des territoires (25 janvier 2018)
   
   cf ce qui est ressorti des ateliers 2, 3, 4 et 5 dans l'article en lien
   
    

Les 50 mesures de l’avant projet de Loi, point de départ de la conférence  : cf texte en lien  

Elles reprennent, ajustent, complètent la trentaine de mesures de la « stratégie logement » présentée le 20 septembre, couvrant le domaine du logement de manière extensive comme le mettent en évidence les têtes de chapitres de l’avant projet de Loi :

Titre Ier – "Construire plus, mieux et moins cher"

Chapitre 1er – Favoriser la libération du foncier

Chapitre 2 – "Dynamiser les opérations d’aménagement pour produire plus de foncier constructible"

Chapitre 3 – "Favoriser la transformation de bureaux en logements"

Chapitre 4 – Simplifier les procédures d’urbanisme

Chapitre 5 – "Simplifier l’acte de construire"

Chapitre 6 – "Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme"

Chapitre 7 – "Reformer le secteur HLM"

Titre II – "Répondre aux besoins de chacun et favoriser la mixité sociale

Chapitre 1er – "Favoriser la mobilité dans le parc social et privé"

Chapitre 2 – "Favoriser la mixité sociale"

Chapitre 3 – "Améliorer les relations locataires bailleurs et favoriser la production de logements intermédiaires"

Titre III – "Améliorer le cadre de vie"

Chapitre 1 – "Revitalisation des centres-ville"

Chapitre 2 – "Rénovation énergétique"

Chapitre 3 – Lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil

Chapitre 4 – "Améliorer la gouvernance des copropriétés"

Chapitre 5 – Digitalisation du secteur du logement

Chapitre 6 – "Simplifier le déploiement des réseaux de communication électronique à très haute capacité"