Evolutions sur l’Elaboration, la Révision, la Modification des PLU, SCoT et Cartes Communales (à fin 2012)

  

I.        INTRODUCTION SUR L’EVOLUTIONS DES REGLES

Cet article porte sur des changements dans les règlements des PLU, SCoT et Cartes Communales destinés à :

1.     Clarifier et simplifier leurs procédures de création et d’évolution (on constatera plus loin que simplifier une usine à gaz n’est pas une entreprise simple)
 

2.  Renforcer, dans leurs dispositions, la maîtrise de l’impact sur l’environnement.

3.   Améliorer l’implication des citoyens, personnes et associations, depuis l'amont de l'élaboration des textes jusqu'aux suites données à l'évaluation de leur impact, en particulier en matière d'environnement et de consommation d'espace, dorénavant prescrite dans les 6 ans, et non 10 ans, après délibération d'approbation du règlement local. 

Un article en lien "Evolutions sur les Concertations, Enquêtes publiques et Evaluations environnementales dans les PLU, SCoT et Cartes Communales" fournit des précisions sur ces sujets, auquel le présent article renvoie.

Tous ces changements ont pour buts d’augmenter l’efficacité dans l’élaboration, le suivi, la modification des SCoT, PLU et Cartes Communales, de développer la démocratie participative dans les décisions, en particulier celles qui ont un impact environnemental important, de réduire les causes de contentieux, en particulier en imposant à tous les stades l’explicitation et la délibération sur les objectifs.
   
Il faut observer que les insuffisances dans les échanges sur les objectifs avant ceux sur les « solutions », sont non seulement une source de frustration dans les débats les documents d’urbanisme et les projets, puis de contentieux, mais aussi de mauvais choix initiaux.

Le domaine couvert par l’article est une composante d’un vaste ensemble de modifications de textes (de l’ordre de 200 décrets) destiné à concrétiser les Lois Grenelle dans les règlements. Le tableau de synthèse en lien (de 49 pages tout de même) donne l’ampleur des modifications que cela recouvre.

Textes essentiels pour les changements destinés à clarifier et simplifier les procédures sur les SCoT, PLU et Cartes Communales :  

Ces changements sont conclus par un décret qui entrera en vigueur le 1^er janvier 2013(*), dont le projet de décret a donné lieu à une enquête publique clôturée en novembre, destiné à mettre en conformité le Code de l’urbanisme avec l’ordonnance n°2012-11 du 5 janvier 2012, qui définit les évolutions des textes règlementaires concernés, conformément aux orientations de l’article 25   de la Loi « Grenelle 2 » n° 2010-788 du 12 juillet 2010

(*) entrée en vigueur différée au 2 février 2013 pour les dispositions relatives au contenu du Rapport de Présentation pour les PLU et SCoT.

Ce dispositif :

• redéfinit la procédure d’Elaboration et 4 procédures principales pour l’évolution des Scot et des PLU : Révision, Modification, Modification simplifiée et Mise en compatibilité d’une déclaration d’utilité publique ou déclaration de projet,
• précise les champs d’application des procédures, leurs modalités de déroulement, dont en matière d’enquêtes publiques et de consultations, les éléments que le préfet doit porter à la connaissance des communes et des groupements, les personnes qui sont associées (et supprime la procédure de Révision simplifiée),
• simplifie la mise en compatibilité d’une part entre documents d’urbanisme, PLU et carte communale avec le SCoT, et d’autre part de ceux ceux-ci avec les projets d’intérêt général, en permettant en particulier de recourir à une enquête publique unique lorsque la déclaration de projet nécessite la mise en compatibilité de plusieurs documents.
• renforce la prise en compte des enjeux environnementaux dans les SCoT, PLU et Cartes Communales par des exigences d'Evaluation environnementale    
   

Des précisions sur les modifications de textes correspondantes pour les PLU, SCoT et Cartes Communales sont fournies ci-après, hormis sur les Evaluations environnementales, Enquêtes publiques et Concertations, objet de l’article dédié mis en lien

II.        ELABORATION, REVISION ET MODIFICATION DES PLU et Cartes Communales,   

II-1) Précisions sur les évolutions des PLU (conf article Localtis, en lien)     

·        La procédure de droit commun (donc avec enquête publique), s’applique pour les modifications qui ont pour effet soit de majorer de plus de 20% les possibilités de construction résultant dans une zone de l’application de l’ensemble des règles du plan, soit de diminuer ces possibilités de construire, soit de réduire une zone urbaine ou à urbaniser

·        Critères sur l’exigence d’une Evaluation environnementale dans les PLU et meilleure formulation des obligations sur l’analyse des résultats de la mise en oeuvre des PLU soumis à évaluation environnementale : voir ci-après le § sur l’Evaluation environnementale

·        La modification simplifiée est étendue aux modifications du règlement et des orientations d’aménagement et de programmation qui n’entrent pas dans le champ d’application de la modification de droit commun ainsi qu’à la rectification d’une erreur matérielle.

·        Dorénavant un projet de texte qui a été arrêté peut être modifié après enquête publique pour tenir compte des avis, joints au dossier, de personnes publiques associées à la conception, dont la liste a été accrue, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête.

II-2) Procédures d’élaboration, révision, modification des PLU et Cartes Communales
(extrait du site developpement-durable.gouv)

a)     Elaboration : le PLU est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune ou de l’EPCI (groupement de communes) compétent en matière de PLU.
Le conseil municipal ou l’organe délibérant arrête le projet de PLU qui est soumis pour avis aux personnes publiques associées, fait l’objet d’une enquête publique, puis est approuvé par délibération.
Une concertation est organisée pendant toute la durée d’élaboration du projet.

Les PLU susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement doivent faire l’objet d’une évaluation environnementale : voir dans l'article en lien les critères sur la nécessité de celle-ci dans un PLU (ce qui impose une analyse des résultats dans les 6 ans suivant son adoption, pouvant conduire à une révision du PLU).  

La durée d’élaboration d’un PLU peut être variable mais est dans la pratique rarement inférieur à 18 mois.

b)  Révision : procédure identique à celle de l’élaboration, obligatoire dès lors que le projet porte atteinte à l’économie générale du PADD, touche des secteurs sensibles (espace boisé classé, zone agricole, naturelle et forestière, protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels) ou comporte de graves risques de nuisances.

   

c)     Révision simplifiée : examen conjoint des personnes publiques associées, enquête publique et délibération d’approbation. Elle est réservée à  la construction d’opérations d’intérêt général, à l’extension de zones constructibles ne portant pas atteinte à l’économie générale du PADD (Projet d’Aménagement et Développement Durable) et ne comportant pas de graves risques de nuisances...

   

d)     Modification (durée de 4 à 6mois) dans les autres cas (sauf cas relevant de la Modification simplifiée : conf ci-après) : enquête publique et d’approbation du conseil municipal (modifications mineures du périmètre ou du règlement). Le projet de modification est notifié, avant l’ouverture de l’enquête publique, au préfet, au président du conseil régional et à celui du conseil général ainsi qu’aux autres personnes publiques associées.

e)     Modification simplifiée : la loi du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissements publics et privés a récemment introduit une procédure, qui dispensant de l’enquête publique mais prévoit néanmoins une consultation de la population : la modification simplifiée d'un document d'urbanisme et les études d'impact, doivent être mises à la disposition du public. Celui-ci peut laisser ses observations, qui doivent être prises en considération.

Elle concerne soit des types de projets qui jusqu'alors n'étaient aucunement soumis au public soit des éléments « mineurs » déterminés dans le décret du 18 juin 2009 : rectification d’une erreur matérielle, augmentation, dans une limite de 20%, de certaines règles de constructibilité, diminution des obligations de recul des constructions, diminution, dans une limite de 20%, de la superficie minimale des terrains constructibles, suppression des règles interdisant la mise en place de diverses installations ou procédés de construction protégeant l’environnement, réduction de l’emprise ou suppression d’emplacements réservés.
   

Ces modifications ne peuvent avoir pour objet ou pour effet de porter atteinte aux prescriptions édictées par le PLU ou le POS pour protéger les éléments recensés en application du 7° de l’article L.123-1-7 du code de l’urbanisme ; tels les éléments de paysage, quartiers et îlots à protéger…

La modification simplifiée : ne nécessite qu’une simple « mise à disposition du public » durant un mois.

Elle s’applique, outre la rectification d’erreurs matérielles, à l’augmentation de jusqu’à 50% des règles densité pour le logement social et de jusqu’à 30% pour le logement à haute performance énergétique.

d) Déclaration de projet, qui concerne les projets d’intérêt général, d’initiative publique ou privée : la concertation avant l’enquête publique est facultative

Cartes Communales : L’évolution relève de la procédure de révision, qui requiert une enquête publique, mais les rectifications d’erreurs matérielles n’imposent dorénavant qu’une procédure de modification simplifiée ne nécessitant qu’une simple mise à disposition du public pendant 1 mois.

II-3 Tableau de synthèse des évolutions sur les PLU : conf document AdDen en lien

III.        ELABORATION, REVISION ET MODIFICATION DES SCoT,

III-1) Principales évolutions (conf article Localtis, en lien)  

• Renforcement des orientations « développement durable » : gestion économe de l’espace (le rapport de présentation devra présenter une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du schéma et justifier les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation), « Densification » (possibilité de fixer des normes minimales de gabarit, de hauteur d’emprise au sol et d’occupation des sols s’imposant aux règles contraires du PLU), respect de performances énergétiques et environnementales renforcées pour l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation
      
  
• Renforcement d’une approche intégrée de l’aménagement : urbanisme, logement, transports, équipement commercial, développement économique, touristique et culturel, protection des espaces et des paysages : élargissement au développement des communications numériques et la préservation et restauration des continuités écologiques, avec prise en compte des futurs « schémas de cohérence écologique » et « plans territoriaux pour le climat ».
  
       

·        Redéfinition du champ de la procédure de droit commun, impliquant une enquête publique : elle doit être utilisée lorsque la modification porte sur les orientations générales définies par le document d’orientation et d’objectifs, à l’habitat, aux transports et déplacements, aux implantations commerciales, à la programmation des équipements publics (plus dispositions particulières en zones de montagne et maritimes)


   

·        Six ans au plus après approbation du SCoT, l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) procède à une analyse des résultats « notamment en matière d’environnement, de transports et de déplacements, de maîtrise de la consommation de l’espace et d’implantations commerciales » et délibère sur son maintien en vigueur ou sur sa révision partielle ou complète (application dépendant de la date d’approbation : avant le 13 janvier 2007 =révision dans le délai de 10 ans, jusqu’au 13 janvier 2011= au plus tard le 13 janvier 2017, après le 13 janvier 2011 = révision dans le délai de 6 ans). Celui-ci peut décider d’apporter des changements, selon les procédure ci-après, avant l’analyse obligatoire.


   

·        La procédure de révision, qui doit être utilisée chaque fois que l’établissement public envisage des changements importants portant sur les orientations du plan d’aménagement et de développement durables (Padd), est étendue au cas d’une modification des dispositions relatives à la protection des espaces fragiles et à celui   de modifications ayant pour effet de diminuer l’objectif global d’offre de logements nouveaux
 

   

• Il peut aussi être nécessaire de mettre en compatibilité le SCoT dans le cas d’une Déclaration d’Utilité Publique (DUP) ou si un projet d’intérêt général est incompatible.
  Voir ci-après le § Mise en compatibilité
           
• En plus de personnes publiques actuellement associées s’ajoutent les communes limitrophes, les syndicats mixtes de transport ainsi que les Etablissements Publics (EP) porteurs de SCoT
  

·        La dissolution de l’Etablissement Public en charge du SCoT n’entraîne plus l’abrogation du document

III-2) Procédures sur l’élaboration et les évolutions des SCoT

(extrait du site développement durable.gouv)

a)     Procédure d’élaboration : l’organe délibérant de l’EPCI  doit délibérer sur les modalités de concertation associant, pendant toute la durée d’élaboration du SCOT, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole avant de procéder à l’élaboration du SCOT.

La durée d’élaboration d’un SCOT peut être très variable mais ne saurait être inférieure à 30 mois.

   

b)     Procédure de révision : si l’économie du PADD est modifiée le SCOT doit être révisé dans des conditions semblables à son élaboration.

c)     Procédure de modification : si la modification ne porte pas atteinte à l’économie générale du PADD elle peut être décidée par délibération de l’EPCI après enquête publique

III-3 Tableau de synthèse des évolutions sur les SCoT : conf document AdDen en lien

IV.        MISE EN COMPATIBILITE DES SCoT ET PLU

La conformité implique un rapport d’identité entre le document de rang inférieur et celui de rang supérieur, comme projet de décret qui doit de mettre en conformité la partie réglementaire du Code de l’urbanisme avec les dispositions législatives issues de l’ordonnance…. alors que la  compatibilité est seulement la non-contradiction : les documents locaux d’urbanisme ne doivent simplement pas faire obstacle à la mise en œuvre du SCoT.

Mise en compatibilité obligatoire des PLU et Cartes Communales au SCOT dans les trois ans qui suivent son approbation :

Le SCoT devient exécutoire deux mois après sa transmission au Préfet. Une fois approuvé et validé, les PLU et Cartes Communales doivent être rendus compatibles avec ses orientations : les communes ont un délai de 3 ans après approbation pour mettre en compatibilité leur PLU avec ses orientations (article L. 123-1 du Code de l’Urbanisme), sinon le Préfet peut engager et approuver, après avis du Conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du plan.

Mise en compatibilité du SCoT documents locaux suite à déclaration de projet :

Le projet de décret sur les documents d’urbanisme indiqué au § Introduction, comporte une section VI intitulée "dispositions particulières relatives aux mises en compatibilité avec une déclaration de projet" composée d’un nouvel article R.121-18 (d’autres ajustements relèvent d’une simple clarification des textes sur ce sujet).

Il organise également la possibilité de recourir à une enquête publique unique lorsque la déclaration de projet - prise en application de l’article L.300-6 du Code de l’urbanisme - nécessite la mise en compatibilité de plusieurs documents.

Afin de conserver l’historique des conséquences de la procédure de mise en compatibilité de ces documents soumis à évaluation environnementale, le rapport de présentation est complété de l’exposé des motifs des changements apportés. L’effet de cette mesure est reporté au 2 février 2013 lors de l’entrée en vigueur du décret du 23 août 2012 relatif à l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme.

V.        CONCERTATIONS 

Les concertations obligatoires (pendant l’élaboration et la révision) et facultatives, sont indiquées dans les tableaux des § II-3 et III-3 ci-avant, les précisions sur ce sujet figurant dans l’article en lien( au§ VII)